时间：2022-11-04 12:20:49
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1前言
我国现行的按建筑面积计算热费的供热收费体制，违背了市场经济的客观规律，其弊病显而易见。首先，由于用户用热多少和用户付费多少无关，用户不会关心供热能耗问题，抑制了用户节能的积极性，不利于建筑的可持续发展；其次，用户由于没有供热的调节手段，无法根据自己的需要来调节室内温度，不利于人们生活水平的进一步提高；第三，由于目前的种种原因，供热公司收取热费成为一个难题，使供热公司正常运行难以进行，不利于供热公司的技术创新和技术进步；第四，这种收费体制不利于激励供热公司进一步提高经济效益，容易产生垄断性掩盖竞争性、政策性亏损掩盖经营性亏损的倾向。这一问题已引起各级领导管理部门的高度重视，依照热量计量收费势在必行。根据建设部2000年的《民用建筑节能管理规定》，从2000年10月起，所有利用集中供热的新建住宅，“推行温度调节和户用热量计量装置，实行供热计量收费”。在按户依照热量计量收费后，收费体制将发生根本变化，“热”成为市场经济中的一种商品，虽然上述问题将迎刃而解，但又会带来新的问题。
2按供热面积收费体制下热网调节方案
在现有的按面积收费体制下用户无法调节流量，供热公司以定流量或分阶段变流量的质调节方案进行运行，调节的主动权在供热公司。因此，从技术角度看热网正常供热只要做到：
*保证流量分配均匀：在初调节时把用户的水流量调整到所要求的设计流量，即流量按供热面积分配均匀即可；
*保证合适的供水温度：对于一次网，根据室外温度控制热源出口的供水温度；对于二次网，只要热力站设计及初调节合理，在一次网供水温度调节适当的情况下即可保证二次网的合适供水温度。
正常供热时热源的供热总量变化仅仅和室外温度有关，供热总量可以预知且由其控制。
3依据热量计量收费后所引起的变化
在热量计量收费后每组散热器上安装温控阀，用户将根据自己的需求调节温控阀来控制室内温度。这种调节本质上是通过调节散热器的流量、即散热器的供热量而控制室温。当众多用户调节流量后，整个热网的流量和供热量也将随之变化，而这个流量和供热量的变化是供热公司无法控制和预知的，这也就是说，分散的众多用户成为主动的调节者，而供热公司由主动变为被动的适从者。这种变化必然带来新的课题：
*在供热公司不可能再维持热网定流量质调节的方式下，热网流量如何调节？
*在保证用户供热质量的前提下，供热公司如何运行才能降低运行费用、提高经济效益？
4依据热量计量收费后热网调节方案
在热量计量收费后热量成为一种商品，为保证充分供应，就要在任何时候用户都要有足够的资用压头。为此可以采用下两种控制方法：
*供水定压力控制：把热网供水管路上的某一点选作压力控制点，在运行时使该点的压力保持不变（注意，非热网恒压点，为避免误解，称作压力控制点）；
*供回水定压差控制：把供热网某管路的供回水压差作为压差控制点，保持该点的供回水压差不变。
无论那种控制方法，都要涉及到以下几个问题：
A．控制点选在什么位置；
B．控制点的设定值应取多大；
C．供水温度如何调节；
控制点位置及设定值大小的选择主要是考虑运行降低能耗和保证热网调节性能的综合效果。在设定值大小相同的条件下，控制点位置离热网循环泵出口越近，调节能力越强，但越不利于节约运行费用；离热网循环泵出口越远，情况正好相反。在控制点位置确定的条件下，控制点的压力（压差）设定值取得越大，越能保证用户在任何工况下都有足够的资用压头，但运行能耗及费用也就越大；反之如取值过低，运行能耗及费用虽然较低，但有可能在某些工况下保证不了用户的要求。
4.1直连网的调节
4.1.1供水压力控制点的位置及设定值大小
如图1所示直连网，采用供水压力控制方法，为保证在任何时候都能满足所有用户的调节要求，把压力控制点确定在最远用户n的供水入口处，该用户供水入口处的压力设定值Pn为：
Pn＝P0＋Pr＋Py（1）
P0：热源恒压点的压力值，设恒压点在循环泵的入口；
Pr：在设计工况下从n用户到热源恒压点的回水干管压降；
Py：用户的资用压头。
4.1.2压差控制点的位置和设定值
压差控制方法的原理如图2示。如同供水压力控制点的原理一样，当各个用户所要求的资用压头相同时，压差控制点可以选在最远用户处，当各用户所要求的资用压头不相同时，压差控制点选在要求资用压头最大的用户处，其压差设定值为所要求的最大资用压头。
4.1.3供水温度及总流量的调节
一般情况下，热源的供水温度tg仅随
室外温度tw而变化，这个变化与现行的运行曲线相同，也就是相当于质调节运行方式下的供水温度调节曲线，即：
（2）
式中：tn、t’w分别为室内、外设计温度
t’g、t’h分别为设计供/回水温度
b为散热器传热系数函数的一个参数。
热源处循环泵的总流量用变频控制，根据压力控制点的压力变化而控制变频泵的转速。假如1、2等用户调小流量导致干管总流量下降，而干管的阻力系数未变，因此干管上的压力损失降低而导致压力控制点（例如P点）的供水压力升高。该压力值的升高反馈给循环泵，使泵的转速降低，一直降到压力控制点的压力值到设定值为止，这样，就可以保证压力控制点的供水压力值不变。
4.2间连网的调节
4.2.1二次网的调节
压力控制和压差控制的原理相同，以下仅以压力控制为例说明。
把间连网的换热站看成一个热源，这样间连网的每一个二次网就相当于一个独立的直连网，则二次网的调节中关于控制点位置及设定值大小的选取也就和直连网相同，且二次网的循环泵也要变频控制。但此时的差别在于换热站二次网供水温度控制。换热站的换热面积不变，当换热站所带的其中一个用户调节流量后，则换热器的二次侧流量发生变化，但换热器的一次侧流量、供水温度并没有发生变化，这样，如换热器没有温度调节手段，换热器的二次侧供水温度就要随之发生变化。当二次网的供水温度发生变化后，对室温没有进行调节的用户，虽然其散热器流量没有变化，但由于供水温度变化则室内温度也要发生变化，这是我们所不希望的。因此二次网供水温度只能与室外温度有关，而不应当随用户调节流量而有所改变。这样，换热站二次网的供水温度tg由该站的一次网调节阀V1控制，调节该站一次网阀门V1，使二次网的供水温度tg保持在所需值，如图3。
4.2.2一次网的调节
把换热站看为是一次网的一个用户，由于上述二次网供水温度的调节要求，一次网调节V1的动作，使一次网也成为变流量运行而不是定流量运行。这样一次网的调节、热源的调节方案完全与直连网相同。
需要特别指出，间连网的一次、二次网在水力工况上相互独
立的，因此需要分别在一次、二次网上设置控制点和变频泵，以便分别进行调节控制。
4.3混连网的调节
4.3.1控制点的位置及设定值
间连网的一次、二次网水力工况相互独立、互不干扰，但混连网的一次、二次网
水力工况并不相互独立，因此混连网的压力控制点位置和控制压力值的选取不能与间连网那样在一次、二次网分别设置，而应该只设置一套压力控制点和控制值。此时可以不考虑混连网中的混连站而与直连网的一样来设置一套压力控制点和控制值，如图4。
4.3.2混连站出水温度及其流量的调节
混水站后的流量与混水比有关，
当某一用户调节其流量后，混水站后的流量即发生变化，为保证用户有足够的压力（压差），在用户处设置压力控制点Pg，调节混水泵的转速，保持压力控制点Pg不变。而混水站的出水温度tg应仅与室外温度有关而不随用户的调节而变化，因此调节混水站前的阀门V，使出水温度tg达到要求，如图4。
总之，混连网的主网压力控制点的压力值由热源处变频循环泵的转速所控制，而混连站的出水温度由主网上的阀门V控制，混水站后的压力值由变频混水泵的转速所调整。
5热入口调节装置
以上为供热网的计算机整体调节，由于投资问题，不可能控制到每个热入口。因此，对于每个供暖系统的热入口，为保证供热质量，可在适当位置装一些非计算机控制的调节装备，在实际运行中发挥了有效作用。在装温控阀、变流量运行的情况下，这些调节装置的使用和定流量运行时有很大不同，必须正确装设才能发挥作用。否则，会使系统达不到调节要求，有时还会起负作用。
5.1垂直双管系统
装温控阀后散热器的流量将随着室内负荷的变化而自动变化，这就意味着热网的流量随时都在变化。
5.1.1自力式流量控制阀
自力式流量控制阀的功能是在工况发生变化时尽量保持该管路的流量不变。装温控阀后管路流量在主动不断变化，显然与自力式流量控制阀的作用相矛盾。如果在装温控阀的管路上再装自力式流量控制阀，对温控阀的调节作用有害而无一利，如图5。当室内负荷减少时，温控阀自动关小，则相应管路流量应减少；但如果该管路有自力式流量控制阀，则自力式流量控制阀感知流量减少后会自动开大，从而使管路流量增加达到其保持管路流量不变的目的。这时管路流量的相对增大（实际是保持流量不变），又导致温控阀的进一步关小，如此形成循环，最后导致温控阀关到最小，而室内温度仍可能高于要求，反之依然。因此，在装温控阀的垂直双管系统不能再装自力式流量控制阀。
5.1.2平衡阀
平衡阀实际上起一种初调节的作用。平衡阀初始调整时，是根据设计工况下各个管路的流量来调节的。当全部平衡阀初始调整完成后、且在管路阻力系数不再发生变化的情况下，各管路的流量分配比例保持不变。当但管路阻力系数变化
后，则流量分配比例也随之发生变化。在温控阀动作后，本质上讲是温控阀的阻力系数发生了变化，这时相应管路流量也就发生了变化。因此，温控阀和平衡阀的作用并不发生矛盾。
装温控阀后，温控阀的实际开度随着负荷的变化而变化。假如图5中B管路上的用户负荷增加，则该管路上对应的温控阀开大，导致该管路流量增大。但若除B管路外的其它所有用户负荷都没有变化，按理说它们所对应的温控阀和其所要求的流量都不应变化。但由于B管路流量发生变化，必然要影响到总流量增大，从而又导致其它管路如A、N的流量发生变化。前面已假设除B外的用户负荷都没有变化，因此A、N管路上的温控阀本不应动作。但由于受B管路流量变化的影响，A、N管路上的温控阀也必须动作，进行必要的调节。也就是说，装了平衡阀后管路之间还存在着相互影响，促使平衡阀不断动作调整。
另一方面，如果除N管路外的用户都要求流量增大，将有可能总流量过大而导致在N用户处的资用压头不够，即使N管路上温控阀都开到最大，也有可能满足不了要求。
总之，装平衡阀进行初调节比盲目的手动初调节能更好的保持温控阀发挥正常作用。但是平衡阀不能消除支路之间的相互耦合影响，同时有时还不能满足温控阀的调节要求。
5.1.3自力式压差控制阀
自力式压差控制阀和温控阀相配合能够很好的保证温控阀正常发挥作用。图5对应的用户A负荷减少时其温控阀关小，相对应的管路流量减少，因此造成总流量减少，系统水压图发生变如图6。图中实线表
示温控阀没有调整之前的水压分布，虚线表示温控阀调整之后的水压分布。由于总流量减少，干管上压力损失也减少，外网给A用户处所提供的资用压头提高。如果A用户没有装自力式压差控制阀，则由于外网提供的资用压头增大，温控阀又会进一步关小，如此反复形成正反馈，使温控阀无法正常发挥其功能。但如果装自力式压差控制阀，自力式压差控制阀可以根据压差的变化而自动调节，使外网提供的用户资用压头基本保持不变，这样就不会对温控阀形成正反馈的影响。
5.2带跨越管的垂直单管系统
带跨越管的垂直单管系统，由于温控阀的作用，使通过散热器的流量随室内负荷变化而变化，但跨越管的分流作用使得立管的总流量却保持基本不变。因此，此时热网实际上是在定流量运行。这样，该系统对使用调节阀的要求，如同前面所述的定流量运行系统一样，使用自力式流量控制阀是最合适的。
6结论
6.1按户计量收费后对热网的运行调节带来新的要求；热网既要装备适用的调节设备，又要有正确的调节策略，两者缺一不可。
6.2热网应保持压力（压差）控制点的压力（压差）不变、使用变速泵运行；同时应控制供水。
1．煤炭是我国供热的基本能源
世界能源资源中，煤炭储量丰富，石油天然气相对不足，而我国更是一个富煤国家。其中1998年中国能源生产中原煤产量占72%，原油18.5%，天然气2.4%。我国现有住宅的采暖年耗量指标是28kg/m·an，例如北京冬季建筑物采暖能耗大约为全市各种生产总能耗的40%，在东北地区所占比例甚至更大。其中仅仅1997年，全国供热用煤就达3876万吨。因此每年消耗在冬季供暖方面的能源非常庞大，只有煤炭才能满足这样的需求。同时，燃油、燃煤气比燃煤的费用分别高出35%和175%左右。因此，我国供热的基本能源以煤为主是必然的选择。
2．集中供热是现在我国最基本的供热方式
1990年全国集中供热面积为2.1亿平方，而到了1998年就已经达到8.6亿平方米。
在八年的时间内集中供热面积增加为原来的4倍多，并且还从三北地区向南方发展，见图1。1999年我国688个城市中，具有集中供热城市已经达到286个。集中供热普及率为29.1%。
图1我国集中供热发展情况
现阶段，国内全部供热锅炉的整体热效率在60%左右。其中供热面积在1万平方米以下的分散锅炉房占国内全部锅炉房总数量的64%，但是只占总供热面积的16%，因此，集中供热占绝对地位，是我国最基本的供热方式。
3．热价及家庭采暖费用
1998年，我国城镇居民人均居住面积达到9.3平方米，若按照建筑面积每平米每年15左右的供暖费，则人均年供暖费支出应该在190元以上。若每户以60平方米建筑面积计算，则每年需交纳900元。当然，热价的高低与当地的气候条件等因素有关。
4供暖费分摊的方式
现在供暖收费是按照面积收费，收缴来源主要以下四种方式。
*单位全部负担，分为明补和暗补两种方式；
*个人负担小部分，单位负担大部分，目前各个城市在逐渐增加个人交费的比例。
*个人负担全部。不在国有单位工作的人员供暖费自己全部负担。例如，个体户、私营业主及其自由职业者等。
*政府负担费用。对于生活极其困难的用户，有的地方政府实行供暖专项调节基金为其全额交纳供暖费。
5收费率
现在我国供热企业不仅整体上收费率偏低，而且还呈持续下降趋势。其中，除社会经济状况良好的城市之外，大部分城市供暖费收费率都从90年代初的90%逐渐减少到现在的60%左右。其中，东北和西北地区的供暖费收费率问题最多。
从表面上看，供暖费收费率过低与我国现在经济转制有关。但是从深层次看，实际上是我国供热企业的运行机制不合理，没把供热服务作为一种商品来运作。其中最关键的就是福利制的供暖收费制度不合理。只有解决了这一关键问题，供热行业才能走上良性循环的轨道上来。
二、供暖按热量计量收费的必要性和意义
1．供暖按热量计量收费必要性
1）供暖按热量计量收费是推动建筑节能工作的原动力之一
至1995年底，全国按节能标准建成的节能建筑共4000多万m2。但大多数数据显示，建成的节能建筑边30%的节能标准都没有实现。其主要原因就是按面积收费的供暖收费制度不合理造成的，因为按面积收费，无法调动人们的供暖节能意识，同时也没有供暖节能的技术手段。在北方大部分地区每年供暖费一般要占到个人收入的15～30%，是生活消费不小的一笔开支。如果供暖按热量计量收费，用户自己购买所用热量，那么买房时，用户才会考虑选择保温好、调温方便的节能住宅。房地产商也才愿意开发节能住宅。所以说，只有实现了供暖按热量计量收费，才能使现在建成的9880多万m2节能建筑真正产生节能的效果，才能推动节能建筑的普及和发展。
2）供暖按热量计量收费可以大量节约能源
实现计量按热量收费后，可以从四个途径节能：
a、调动用户节能意识，实现节能。
b、公用和商业建筑无人时实现值班采暖、
c、低负荷时采用质量并调、降低循环水泵能耗。
d、利用湿控阀，充分利用室内自然得热。
根据发达国家的经验，实行按热量计量收费可以节能20～30%。然而，从我国能源消耗过高的低起点来看，随着热量计量收费带动行业的整体进步、管理和技术水平不断提高，相信按热量计量收费可以节省更多能源。
3）供热服务公司摆脱困境成为现代企业的根本要求
按热量计量收费能提供"热"这种商品公平交易的手段，做到按消费量付款。而供热公司从用户手中直接获得供暖费，商品买卖的双方直接见面，可以使供热企业提高供热服务质量和水平，使用户掏钱买"热"；并且实现按热量计量收费后，逼迫供热企业要进行的成本核算，减少能耗，提高运行管理水平和推动技术进步。
随着市场经济的不断深入，政府、用户和供热企业三者之间的关系已经完全转变。过去的计划经济体制下，政府是供热企业的老板，用户是福利的享有者，而供热企业则是福利制度的执行者，按面积收费的制度成为协调各方面利益的一个合理选择。而市场经济下，用户是"热"的消费者，供热企业是"热"的供应商，政府则是监督管理的协调机构。旧的福利制收费制度成为制约各方面发展的最大障碍。只有实现个人付费的供暖系统按热量计量收费制度后，才能理顺政府、用户和供热企业三者之间的关系。
2．供暖按热量计量收费的重要意义
1）极大促进环境保护
我国是一个燃煤国家，污染源主要是每年的燃煤锅炉。作为一个煤炭能源消耗大国，如果北方冬季供热节省30%的煤炭消耗，那么仅北京一个城市一年就可以节约90万吨左右的标煤，这意味着每年可以减少排放粉尘8970吨、二氧化碳21528吨、二氧化硫12558吨、氮氧化物3588吨。所以说我国按热量计量收费的实施不仅对我国，对世界环境保护也具有重要而深远的意义。
2）推动供热行业整体水平的提高
实现按热量计量收费要求能方便的查看和管理单一用户的用热量，同时方便用户调节。这样，旧有的系统既适合计量也不适合调节，所以就要研究对旧系统如何进行改造以适应按热量计量收费。在这个基础上，需要充分分析各种系统的经济性以及实际运行的特点，提出符合我国国情的系统和解决方案。这些工作将极大的提高供热行业的整体水平，以适应新形式，解决新问题。
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三、国内按热量计量收费试点情况
1．北京市热力公司会城门小区节能示范工程
1993年，北京热力公司在会城门小区，选择了两栋高层和四座多层进行实验。在建筑物的入口安平衡阀，对双管系统直接加温控阀，单管系统加跨越管，热力站实行变频泵运行。该实验是国内最早的按热量计量收费项目，对后面的科研工作有一定的示范作用。
2．天津热力公司滨水里和寿圆里的供暖按热量计量收费实验
1995年，天津热力公司在滨水果和寿圆里进行了按热量计量收费试验。该试验对象为二栋6层楼。室内的原设计单管系统基础上加装散热器恒湿阀。热入口处装热表，散热器上装热分配器，计量每组散热器的耗热量，此外该项研究还做了与实验楼建筑完全相同的对比楼的耗热量测试。结果表明"双管试验系统与对比楼相比节能率25.2%，单管试验系统与对比楼相比节能率为15.6%"。该实验主要实验了热分配表，属于早期的热计量实验。
3．烟台市民生小区按热量计量收费示范项目
1997年，烟台民生供暖公司在民生小区建筑热量计量收费示范点。单管实验选择了8栋楼。在用户入口安装热表，散热器安温控阀和热分配器，并且实验了压差调节器的使用位置。双管系统选择了4栋楼，用户入口安装热表，散热器安装温控阀和热水表，根据通过的水量分摊热量。测试表明：
1）室内系统加装温控阀，改善了原单、双管存在的竖向失调，节约了建筑用热。全采暖季，在没有恒温阀主动调节的情况下，单管控制楼比对比楼节能11.1%，双管系统楼比对比楼节能9.4%。
2）小区近端加装温控阀及入口控制阀，增加系统的稳定性。
3）温控阀适用于单管系统的改造。
该实验较详细的分析了各种系统的水力和热力工况，为以后实验提供了很好的样板。
4．天津南开凯立花园的供暖收费示范项目
1997年，天津市南开供热办公室在凯立花园5万多平米建筑内的散热器上安装温控阀和热分配表。采用单管加跨越管，并对其中100多组散热器进行了热量分析。测试报告显示，经常根据室内需求调节温度的节能效果为30%，常温保持在16℃的节能效果为24%，常温保持在20℃，室温的节能效果为10%。该项目宣传力度比较大，对于推广按热量计量收费的观念起到非常好的作用。
5．长春市热力公司采暖系统分户控制改造
1998年开始，长春热力公司对150栋欠供暖费比较多的住宅楼进行了分户控制改造，将原来的上供下回的垂直系统改为上供下回的并联分户系统，加装调控阀和阀门锁以控制单户的供回水。通过系统分户控制改造，为热力公司带来可观的经济效益和社会效益。回收陈欠款比前一年同期提高32%，本期回收率提高了30%。虽然这项改造实质上是为了清理旧欠提高收费率，不能算实际意义上的按热量计量收费，但是它为按热量计量收费打下了良好的物质基础。并且改造范围广，基本上触及到了实施按热量计量收费很多深层次的社会和经济问题，被国内新闻单位广泛宣传，给供热行业的其它企业以及地方政府以很大的震动和鼓舞。
6．北京市西三旗新康小区节能供热系统示范工程
1998年，北京建筑设计院在西三旗新康小区4栋楼中实施了按热量计量收费试点。该项目中一些用户安装了户用热表，计量单户热耗。一些采用传统双管系统，热入口安热表，散热器安热分配器热量分摊。其测试报告显示，其中安装热表的方式节能36%，回收期为1年。这个项目所有的楼房单独使用一个独立的供热系统，可以从整体上分析按热量计量收费系统的运行和节能情况。由于工期过紧，1999年实验数据部分数据不是直接测定，而是通过间接手段得出。
7．总结
综合上面六个示范小区，所有研究人员都从单双管系统的特点出发研究了实现计量供暖收费后，系统改造需要注意的问题，并且针对按热量计量收费变流量特性提出了一些运行和调节方案。
上述有些项目是为检验温控阀的节能效果及国外的仪表在我国的实用性，对实行按热量计量收费所要解决的许多实质性问题还有待于进一步研究。但是，到现在为止所有试点小区按热量计量收费系统分别都取得了很多宝贵的经验，为今年集中供热系统的按热量计量收费改革奠定了基础。当然，试点工作肯定还有一些地方需要改进：
1．要在一个完整的供热系统进行试点
上述各个示范小区只是对几栋楼进行系统改造和实验，没有在整体热网规模上进行实验，无法体现按热量计量收费变流量系统调节、控制的特点以及整体节能的效益。
2．按热量计量收费体系还没有实施
试点小区的收费制度仍然还是按面积进行，没有真正按热量计量收费。进行按热量计量收费实验的小区由于种种原因的限制，只能试两个样板间，没有大面积实行。因此，在真正实行按热量计量收费后所可能出现的问题还没有充分的暴露出来。
四、国内外按热量计量收费的研究现状
目前，除西欧发达国家已经采用这一措施外，东欧和原苏联地区的国家也纷纷采取按热量计量收费的方法
1．系统流量变化对室温的影响
按热量计量收费的前提条件就是用户可以灵活的调节室内温度，这就需要了解室内系统水力和热力工况的相互关系。这一方面要评估各种系统的可调性，可一方面对于各种调节阀门和设备的调节特性也要有一个比较要求。
单管系统在安装旁通后，对于室内温度的影响，已经研究的非常深入。有关流量和散热量的研究表明，"加装跨越管后，实际室内温度下降1.5℃"。还有人认为安装后流过散热器的水量只要不低于原流量的30%，就可以保证加跨越管后散热器的散热为原设计散热的90%左右。认为"最重要的是即使水量减少了70%，散热量也只降低了8%"。但是，在跨越管管径大小以及各种室内系统中，单个散热器的流量调节对整体立管所控制的室内温度的影响，甚至对于整个室内系统的研究还不够深入。
2．室内单双管系统的比较和改造
目前大家基本形成共识，双管系统应为新系统的首选。反复强调"所有新设计的供暖系统都应该采用双管系统"。而对于旧系统的改造，如何减少投资把不能计量的系统改造成为可以计量和调节的系统，还没有开统一的定论。
新建筑住宅应采用设户型热表的室内双管系统。这样可以一次到位做到每户按热量收费。"双管系统安装了温控阀，加大了系统的水力稳定性"。在单管系统中，应选用流通能力大的恒温阀，提高立管的设计压差和不要对恒温阀作过低调节。还有的提出"新双管系统"。还分析了每种系统应用的优缺点，并且给出了一般性的水力分析。改造系统中，在资金困难的地区，应采用具有调节功能的上下贯通的系统。在收费困难的地方，改成适合设户型热表的系统形式，户内散热器采用简单的水平串联式。在资金好的地方一步到位，采用带有温控阀的双管系统或者改成可以实现分户调节的适合设户型热表的系统形式。
综观整个研究情况，在单管和双管系统的优点和缺点已经分析比较透彻。但是各种系统的模拟运行进行的比较少。
3．调节控制设备的研究
在按热量计量收费中，调节设备如何匹配、设计和使用，对系统的运行有很大的影响。
1）三通温控阀和二通温控阀及其特性
有人建筑对于单管系统安两能阀。原因是，三通阀价格高，而且安装困难，易漏水。
而国内的很多人认为应该安装三通调节阀，认为"三通调节阀，是一种相对合理的解决垂直失调和分室控制温度的方法"。
2）压差调节器的使用位置
在国外的设计要求中，不但热力站、热入户口、甚至于各个立管上也需要安装压差调节器。可是压差调节器的价格比较贵，为了保证按热量计量收费能够开展，对于它的使用范围可以进行研究。有的学者根据详细的室内系统的水力分析提出，对于室内供暖系统，除对温控阀进行预设外，每一个立管无需另行安装压力调节器。另外，采用新的水力设计方法，在设计阶段就消除各个立管之间的不平衡，可以减少在运行时的压力波动。
4．计量仪表和收费方法的研究
1）热量计、热量分配表的研究
现在按热量计量收费主要使用的计量仪表是热量计和热分配表。这些设备的造价不同使得按热量计量收费的方法也不一样。其中，按户按热量计量收费的热表，国外的技术已经非常成熟但产品价格高，国内已有一些单位在研制生产热量计。需要解决的问题是在水质不太好的供热系统中长期使用后热量计测量精度会发生多大变化，还有待于在实际系统中考察。相比较而言，热分配表造价要低一点，但受其自身测量原理的制约，其测量精度的提高有较大限制。
2）收费方法的研究
进行污水处理工作时要缴纳一定的价内税，起本质就是和处理费用相关的各种税金。目前，我国处理污水的企业属于事业单位的范畴，处理工作中获得的污水处理费也属于行政收费，因此不用缴纳其他税金，我国的污水处理企业将来会实现企业化，那么在污水处理工作中就要缴纳营业税、城市维护建设税、教育费附加等各项税金。对污水处理的营业额所收取的税款就是营业税，依据污水处理的总利润，根据低税率额算出总税款。
二、污水处理费的制定管理
在污水处理费管理工作的整个过程中，都必须以相关的规定为依据，通常使用“两部制”收费方法，要保证确定的污水处理费能体现处理服务的意义，还要平衡好对水的需求，要与我国的收费政策一致。
（一）污水处理费制定的原则
1污水处理费应能补偿成本。进行成本补偿工作时要注意下列两点：①合理确定货币价值量的总额，要在一个科学的范围内；②要合理分析货币价值量补偿与实物补偿间的关系，维持好两者间的平衡。2污水处理费中应包含合理盈利。将污水处理工作中各个工作者的流动成果以货币形式体现出来就是盈利。盈利是实际收取的处理费与成本间的差额，有税金及利润两大方面。依据国家的税法向国家交付的金额为税金，它是为了帮助国家积累资金。利润则要在污水处理费的总额中减去各项成本和税金支出，它可以为企业的发展提供源源不断的动力。确定污水处理费时要本着科学盈利的原则，也就是要根据社会资金的平均利润率来确定。3污水处理费应形成合理差价。用户差价即根据用户的差异来确定费用。生活用水、行政企业和学校的用水都是不以盈利为目的的，所以在对这些用户收取水费时，就要本着微利的原则，即稍稍大于成本即可。但是对于那些以盈利为目标的企业比如商店、酒店等，就要将污水处理费用制定的高些，以保证污水处理工作能够获得预期的利润。
（二）污水处理费的“两部制”
1污水处理费“两部制”的必要性。污水处理系统的建设、维修及管理费用都要通过用户所缴纳的污水处理费来实现回收及增值。容量污水处理费，就是根据用户的实际用水量建设耗费的资金、维修费、管理费等为依据确定污水处理费。企业收取容量污水处理费，除了能够回收企业在建设期间以及污水处理系统运营期间投入的成本，还能够保证用户严格依照自家的实际用水总量来申报最大污水处理量，避免污水处理系统的容积过大而被闲置，保证污水处理系统的工作效率并降低运营成本。污水处理系统的设立是为了科学的处理污水，工作时肯定会需要多种设备、大量电力和劳动力，因此污水处理单位初期需投入大量的运营资金。分析目前的市场经济规律发现，污水处理企业最科学的工作方式是依据污水排量的差异来制定阶梯处理费收取制度，这样能促进污水处理企业更好的发展。现今较科学的工作方式是收取称量污水处理费，其制定依据是系统运行中投入的费用总额和污水处理总量。收取称量污水处理，可以很好的体现“多用水多交费”的公平交易原则，不仅能够增强用户的合理用水和节约用水观念，还能够保护环境。2定额累进计量污水处理费。定额累进计量收取污水费的工作方式是以具体的标准来制定用户的用水定额的，若用户的用水总量大于这个定额，就需要对高出部分收取更高的污水处理费用。但是实际用水总量小于该定额时，则应对节约部分实行奖励。我国现今的污水处理费管理现状是不能将费用定的很高，可是总体的水资源总量又是非常匮乏的，所以使用定额累进计量收取法是最合适的。价格较低的定额水量，可以保证居民的基本生活用水，还能减轻居民的生活负担，对于超出的部分收取高价，很好的体现了节能的思想，有助于提高用户在日常生活中的节水意识。借助价格的杠杆作用来激励用户节水的方式为定额累进收取污水处理费。现今的大部分水源都用于供给人们的基本生活用水，从节约用水的角度分析发现，居民生活用水是有着很大的节水潜力的，并且工作难度也不大，但是非居民生产用水在总水量中占得比例较小，并且变数大，静态定额不能很好的管理水量的动态变化，所以不使用定额累进计量污水处理费的收费方式。使用定额累进计量法收取污水处理费的首要前提是合理设定基本的用水定额。在制定这一标准时，要先确定人均用水量，然后根据每户的人数来确定各户用水量。在收取定额累进污水处理费时，要科学的确定级数，因为技术过少无法体现价格杠杆的作用，导致热能的浪费；但级数太多又会使污水处理费体制更加复杂，对社会的发展产生不利的影响。通常情况下，在定额累进计量污水处理费系统中都将级数分为3级。第一级要能保证居民的日常生活用水量和污水处理系统的运行成本，主要是为了收回成本。第二级级数则要以提高居民的生活质量为标准，利润也是比较低，是第一级的1.5倍。第三级级数按市场价格满足某些特殊需要来确定，收费应是第一级的2倍，或者等于经营性污水处理费。
三、结语
收费公路获得了地方政府的广泛关注，并且在诸多相关部门的团结协作下，交通部门的公路收费管理工作不断创新和健全，收费公路已经在慢慢的朝着规范化、科学化的趋势发展。主要表现在下列几点：
1.随着公路收费管理工作的不断完善，收费总额也日益增多。在各级政府的支持下,收费公路管理工作依法收取通行费偿还贷款,并通过完善制度办法,强化内部管理,有效地堵漏增收。
2.收费公路管理工作日益广泛，所收取的费用也得到了合理的应用。收费公路逐步规范了车辆通行费会计核算、票证管理、收费标准等,实行收支两条线管理。交通公路管理机构还设立了一系列法规，持续降低通行费征管成本，并增加还本付息的比重。
3.统筹规划布局,收费站数量逐步减少。地方政府高度重视收费公路，取缔了一些不太重要的收费站点，特大城市也对城市路桥车辆的通行费收费方式进行了改革，解决了收费站点过于密集的问题。
4.收费站点的站容有很大提升，人员服务观念更强。相关公路结构开始重视收费站的环境建设工作，利用有限的投入，使收费站的站容站貌有了很大程度的提高。此外，还对工作人员进行了有关规范化优质服务的培训，使员工的整体素质上了一个台阶，增强了收费站的服务水平。
二、当前收费公路管理工作存在的问题
虽然现今的收费公路管理工作有一定的成效，但还是存在着很多的问题。其矛盾主要有下列几点：首先，认识方面的矛盾。每一级市政结构都大力支持贷款修路，以交通业的进步来带动发展。可是现今的交通仍然不够发达，无法满足经济发展进步的需求。一段时间以来,交通公路部门面临的外部环境十分严峻。其次，融资方面的矛盾。现今，我国的收费公路融资形式非常单一，一般通过银行贷款获取。一边要按时完成公路工程的建设，另一边又要担负还贷的应力，其风险是很大的，很多地区早已收不抵息，无法正常进行资金的循环。最后，政策方面的矛盾。国家在建设收费公路期间可能产生政出多门的情况，各项政策间的区别和矛盾，是各地区在贯彻落实实际工作时没有一个统一的标准，机构之间也会因标准的不同而产生矛盾，使日常的管理工作无法顺利开展。
三、完善和加强收费公路管理目标和措施
(一)完善和加强收费公路管理目标目标要持续扩大依法收费及规范管理工作的范围，并加速进行收费公路的建设和改革工作。
(二)完善和加强收费公路管理的具体措施
1.创建科学的收费公路建设投入机制
(1)改革收费公路的结构。使高速公路、一级公路及收费经营公路所占的比重增加。这样可以迎合国家新出台的政策，获取更多的建设资金，促进公路建设的飞速发展。(2)省市级政府要对高速公路的运行制定一个长远的方案，将路网的建设规划作为根本，在合理设置收费站点总量的基础上，科学的规划区域收费公路的布局网络。(3)省统贷资金重点安排省直管项目,地方要求新建公路项目,原则由地方自行筹资建设,交通、公路部门在政策、技术等方面积极支持。地方交通公路部门贷款投资,如果要省交通或公路结构提供担保或者是要用收费权作为抵押的，则贷款是要由地方政府以财政资金收入或其它资产为贷款进行反担保。(4)县市有收费站点的，还贷的资金便有来源，政府在进行资金投入、银行沟通及贷款保证工作时可以适当的加大支持力度。若未建设收费公路或收费公路的收入无法抵押贷款，则应合理的控制交通规费用和贷款总资金。
2.建立合理的收费公路养护管理机制
(1)研究制定《收费公路养护管理办法》和《收费公路站点建设管理办法》,它在质量、资金投入等多个方面都和一般的公路有很大的区别，所以要设立严格的制度以使收费公路有科学的养护规定。(2)收费公路养护、大修实行报告审批制、对外公告制和责任追究制。对收费公路将按分级管理的原则,实行开工审批制度,明确质量、工期、施工队伍,并向社会公布。若未立即开展养护工作或养护期间出现质量问题，导致收费公路出现大区域毁坏现象的，必须规定期限令其整改，若超过期限或整改质量差，则要终止收费，并要追究企业、管理者的责任。(3)考虑收费公路大修期间采取降低一个收费档次的价格政策,化解司乘人员抵触心理,减轻社会、群众的不良反映。(4)收费公路所投入的养护经费要单独记录，本着专款专用的原则与一般公路的养护经费区分开。(5)收费公路的养护工作不仅要安排专门的养护单位进行，还要积极推进养护体制的改革，实行招投标制度，并制定工作合同，面向社会确定收费公路养护工作的单位。
3.统一严格的收费公路劳动合同机制
(1)在收费公路中采用全员劳动合同制度。先前的行政或事业单位人员，在收费站进行工作时，全部要竞争才能上岗，并签订合同。(2)摒弃以前的依交通量大小定员的工作模式，而采取按车道数和费收总额的方法定编。还贷性收费公路收费站人员定员按收费稽查人员和后勤管理人员分别进行核定。收费站收费稽查人员按每车道核定,管理及后勤人员以岗定人。(3)交通部门要对收费站的思想境界、业务水平、组织能力及工作成绩和工作责任感等重点进行年度考核，考核中表现优秀的，要给予一定的精神或物质激励，而对于考核表现差的人员，要调离收费站或进行降级。(4)在今后的工作中，要合理的进行人员精简工作，除非获得国家政策规定的允许，否则不得再招录人员，并由批准者进行清退工作，使收费站的工作人员在控制中。
4.形成有效的收费公路激励约束机制
(1)统筹考虑,科学制定公路通行费收支预算,制定车辆通行费超收激励政策,合理下达年度收入计划,更好地发挥超收分成政策激励作用。(2)要善于争取县级市政府对收费公路的支持，通行费还贷以后的剩余部分可以科学的进行分配，用于公路所在地的农村路网建设工作、公路养护工作和收费站的建设。(3)所收取的通行费一定要按时交纳到专用账户，经费的拨付金额、速度要与上交进度联系起来，上交及时的，通行费资金拨付时自然较快。(4)若地区政府积极促进收费公路的发展并且该地的收费站点工作也比较规范，在分配建设项目和通行费支出时可适当的增加。
论文摘要：收入是非营利组织为实现其社会使命获取资金的主要来源。非营利组织应当对收入进行分类管理，积极获取社会捐赠，努力扩大自创收入。
在当今市场经济社会，非营利组织为完成某一具体的社会使命需要有足够的资金支持。非营利组织收入是指非营利组织开展业务活动及其他活动依法取得的非偿还性资金，这是非营利组织为实现其社会使命而获取资金的主要来源。加强非营利组织收入管理，对于非营利组织的健康发展具有极其重要的意义。
一、非营利组织收入的分类
为了加强对收入的管理，有必要对收入进行分类，从而根据不同类别收入的特点加强其管理。非营利组织收入可进行如下几种分类：
（一）货币性收入与非货币性收入
对于企业而言，收入通常表现为货币性收入，最终以货币或广义的现金收取。对于非营利组织来说，情况则不相同，在非营利组织的收入中，政府拨款和社会捐赠的资财，相当部分是非货币性资产，如设备。为了管理上规划现金收支的需要，可将非营利组织收入区分为货币性收入和非货币性收入。
（二）自创收入与非自创收入
非营利组织收入按其来源可分为自创收入和非自创收入。自创收入是指非营利组织通过提品或劳务而向消费者直接收取的收入以及通过投资而从受资方取得的收益。自创收入主要包括业务收入、经营收入和投资收益。对于自创收入，非营利组织按照法定或约定的价格或收费标准取得，主要用于补偿业务支出。非自创收入是指非营利组织接受的政府拨款和社会捐赠。对于这类收入，非营利组织需要依法定程序申请或者采取措施争取。
（三）限定性收入与非限定性收入
非营利组织的收入根据资财提供者的规定要求不同可以分为限定性收入和非限定性收入。例如，接受一笔捐款，若捐款人未予规定其使用方向或者期限，可由非营利组织自主调配使用，则属于非限定性收入；如果捐款人规定这笔捐款本身的用途或期限，则列为限定性收入；进而如果捐款人还规定由于运用这笔捐款所产生的收入的用途，则这种配生的收入也属于限定性收入。对于限定性收入，非营利组织应当严格按照捐款人规定的用途使用。
二、获取社会捐赠
社会捐赠是非营利组织收入的重要来源。非营利组织应当采取积极的措施，获取尽可能多的社会捐赠，以更好地实现组织的社会使命。
（一）寻找企业合作伙伴
非营利组织与企业界紧密的合作关系，对双方都有益。非营利组织可以得到资金与财物的援助，从事良好的活动。而企业则可树立良好的社会形象，它将被视为“优良公民”，而非仅是赚钱机器。
企业优良公民是当代社会的一个新的理念，是企业内在的利益追求与外在的社会要求相结合的结果，目前正在成为企业文化特别是大公司文化必要的组成部分。以前，社会认为企业的责任仅是增加股东的利益。而在今天，这个观念已经过时了。实践经验证明，企业的社会公益成绩，完全可以帮助企业的营运取得更佳的成效，鼓励公司的员工更投入他们的工作，使优质的人才不致流失，增加公司的收益，和吸引更多的投资者。道义责任已不再是企业捐助社会公益事业唯一的、最重要的理由。代替它是一个更现实的看法，即企业公民理念。为使非营利组织获得更多的收入，使企业从捐赠中获得更好的投资效益，为企业带来更高的认同和更好的形象，非营利组织应当为企业特别是大公司的公益捐赠定出一个统一的而且往往与企业的营业需要有关的主题，并且尤为注重与企业结成合作伙伴，使企业能作出一个长期的支持承诺。企业对非营利组织的支持形式，可以是捐献资金、产品、公司的专门技术和智识、也可以是公司员工的义务服务。由于非营利组织与公司成为伙伴，为社区及公司的将来进行投资，不仅可能更有效地利用公司的资源，改善营业的环境，而且往往使得非营利机构的运作更有效益，公司所在的社区的生活质量得到改善，从而达到双赢的效果。
（二）面向社会公众募捐
面向社会公众募捐是非营利组织获取社会捐赠的重要途径。非营利组织在进行募捐时，应当为捐赠者提供足够的、至少能使其用来进行抉择的真实准确和没有故意误导的信息。对于信息的提供，可以根据公布信息的成本和预期收益决定公布信息的多少。比如，通过电视广告信息时，其信息量可少一些；而通过电子邮件信息，信息量应该多一些。
要使募捐取得好的效果，公益项目的选择以及社会公信度非重要。中国青少年发展基金会实施的希望工程就是一个成功的范例。募捐的方式应当灵活多样。比如，上海市慈善基金会就采取了具有上海特色的系列化募捐方式：万人上街募捐、慈善长跑、慈善义赛、慈善义拍、慈善义卖、慈善一日捐等等。
三、扩大自创收入
许多人认为非营利组织不应该有经营收入，其资金应全部来自于外部援助，民间捐赠应当是非营利组织的主要收入来源。这是社会观念对非营利组织的误解。美国萨拉蒙（Salamon）教授主持的约翰?霍普金斯非营利部门比较项目研究表明，没有一个国家的非营利部门主要是由私人慈善支持的。国外实践表明，非营利组织收入可来源于接受民间捐赠和公共部门支持，但其主要来源是自创收入。然而，在我国非营利组织的收入来源中，自创收入的比重还相当低。扩大自创收入，是我国非营利组织发展的必然要求。自创收入是指非营利组织通过提品或劳务而向消费者直接收取的收入以及通过投资而从受资方取得的收益。自创收入主要包括业务收入、经营收入和投资收益。
（一）业务收入
业务收入是指非营利组织为实现其社会使命而开展业务活动取得的收入。这是自创收入的基本形式，它主要是顾客支持型非营利组织对其顾客提供服务时的收取一定的费用所形成的收入，如学校向学生收取学费，医院向病人收取医疗费和药费。除了慈善型非营利组织，公众支持型非营利组织同样可以向其服务对象收取一定的费用形成业务收入，以扩大收入来源从而更好地提供服务。比如，我国的公共图书馆，一直是免费对读者开放的，为了创造更好的条件为读者服务，每年向读者收取一定的费用完全是可行的。
需要注意的是，非营利组织是为实现其社会使命而运作，因此，对于为实现其社会使命所提供的服务，其收费应当是低水平甚至是免费的，而不能按照市场经济价值规律来收费。
（二）经营收入
经营收入是指非营利组织在其实现社会使命的业务活动之外开展经营活动取得的收入。为了筹款支持其非营利活动，非营利组织可以从事活跃的经济活动。对许多国家的非营利组织而言，从事经济活动的获利，是一极重要的资金来源。
非营利组织从事合法的经营来支持其非营利性的活动，需要同时符合下列条件：一是利润或收入不可分配给其创立人、会员、干部、董事或员工，二是其主要目的并非单纯从事经济活动，而是实现其非营利宗旨。
1.1一般资料：
本组资料共计720例，均为2013年1月～2014年1月在我社区护理管理的非手术胆囊结石患者，男230例，女490例，年龄17～84岁，平均（37.4±10.2）岁；体重50～71kg，平均（61.9±8.1）kg。
1.2社区护理管理方法
1.2.1构建信息管理系统：
为了确保社区护理管理的顺利实施，首要任务必须构建相关的信息管理系统，其包括预约信息管理、病情资料管理等，其次就是要求社区护士对信息管理系统进行有效地管理，然后通过多渠道对社区患者实施护理管理。具体就是科室要制定统一的胆囊结石患者资料登记表，该登记表的内容由患者的姓名、年龄、疾病诊断以及病情、联系电话、家庭住址、住院治疗时间等组成。
1.2.2特别照顾胆囊结石患者：
为了保证患者能够随时住院，随时咨询相关信息和随时进行复查和实现尽快治疗疾病的目的，对于在超声波检查室和健康体检中心需要接诊的但不能及时住院的胆囊结石患者，可以给患者查看相关的健康教育信息并发放“绿色专用卡”，实施全程绿色服务，随后将这些患者的信息按时录入信息管理系统。
1.2.3定时电话访问或开展专家网上答疑活动：
科室给每位患者提供了便捷的咨询方式，开通了咨询电话和相应的网站，24h热线服务，其目的是为了更好地关注患者在接受健康知识前后在生活中各方面的变化，比如饮食习惯的正确性、身体各项指标的是否正常等方面。此外，每天下午和晚上各有1h的网上答疑时间，以便解决患者所疑惑的问题，患者可以随时通过网上预约登记住院。
1.2.4丰富与胆囊结石患者的交流方式：
通过大量的调查研究发现，对胆囊结石患者宣传相关的自我护理知识的最佳方式是专题讲座。其专题讲座的主要内容是给胆囊结石患者具体讲解胆囊结石病的病因、病理、治疗方法以及患者的自我防护等知识点，帮助患者建立健康的饮食习惯和生活方式。此外，通过给每位患者发放健康知识手册、健康教育处方以及健康教育丛书等方式丰富患者的健康知识。
1.3效果评价：
通过问卷调查的方式来考察最终效果，该问卷调查表是自制的，需要患者或者家属填写，如有意外，调查者可以根据患者口述代填，随后每位患者的调查表都要当即收回，以便结合患者的相应病例信息分析结果。
1.4统计学处理：
使用SPSS13.0对各项资料进行统计、分析，以P＜0.05为差异有统计学意义。
2结果
720例患者的遵医行为（合理饮食、定期体格检查以及戒酒等行为）明显提高，并发症的发生率明显降低。
3讨论
据调查，胆囊结石并慢性胆囊炎多发病于我国中部地区的中老年人群，尤其在妇女中发病率比较高。为了引起大家对这种病的高度重视，相关部门组织社区护理向非手术胆囊结石患者宣传该疾病的知识，之后，胆囊结石患者慢慢淡化了对手术的顾虑，进而能及时入院接受治疗。通过这种普及知识的宣传大大提高了非手术胆囊结石患者的遵医行为（遵医行为就是患者按照医生的叮嘱进行治疗和保健的过程，又名患者角色的遵医行为），同时降低了一些并发症的发生率，而提高了非手术胆囊结石患者的术后自我护理能力。本组资料显示，720例患者的遵医行为（合理饮食、定期体格检查以及戒酒等行为）明显提高，并发症的发生率明显降低。
4结语
关键词：政府非税收管理财政收入国民收入分配
政府非税收入作为财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种重要形式。在政府收支管理、特别是基层政府收支管理中占有举足轻重的地位。加强和规范政府非税收人管理，是构建公共财政体制的重要内容之一，同时也是整顿和规范财经秩序，从源头上防治腐败的重要举措。但改革至今，尚未形成一套规范化的管理体制，文章拟结合工作实践，就进一步加强和规范政府非税收人管理提出粗浅见解。
一、政府非税收入的历史沿革和特点
加强和规范政府非税收入管理，必须对政府非税收入本身的历史和特点进行研究。只有掌握了政府非税收入的发展规律、特点和管理要求，才能正确地加强和规范政府非税收入管理。
(一)政府非税收入的历史沿革
政府非税收入的概念和范围在《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号)中已经有了明确界定，这里不再赘述。政府非税收入概念源起于预算外资金概念，预算外资金最初泛指各种行政事业性收费、政府性基金、专项收人、主管部门集中收入等，因为管理较为松散，多数未纳入预算管理甚至未纳入财政管理，故名之“预算外资金”。随着改革的推进，管理的加强，部分行政事业性收费纳入了预算管理。捐赠收入、彩票公益金、国有资产和国有资源有偿使用收入等也涵盖纳入财政管理的范围。预算外资金的概念渐渐不能适应改革的需要，政府非税收入概念应运而生。政府非税收人概念及其范畴的提出，是深化改革的结果。标志着我国在建立公共财政体系、规范政府收人机制上向其迈出了可喜的一步。政府非税收入与预算外资金相比，不简单是范围的扩展，管理方式的改变，而是一个质的飞跃。政府非税收入与税收并列，这样从理论上就把政府非税收入摆到了与税收同等的高度，提高了政府非税收入的重要性。
(二)政府非税收入的特点
政府非税收人是指除税收以外，各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收人的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。
相对于税收的强制性、无偿性和固定性来说，政府非税收入具有灵活性、补偿性、专用性、不稳定性、非普遍性和自主性等特点。
灵活性：灵活性是指政府非税收入在实现政府财政职能上具有方便、灵活的特点。补偿性：按照公共财政理论，社会需要分为纯公共需要和准公共需要，纯公共需要由政府通过税收全部满足，社会准公共需要则只能由政府税收部分满足，不足的部分则要收取一定补偿费用，这就是政府非税收入的由来。专用性：政府非税收入是政府提供准公共服务取得的收入，带有一定的补偿性。不稳定性：税收具有固定的税率、征收范围，调整变动一般较小。非普遍性：政府非税收入的普遍性，是指征收政府非税收入不带有普遍性，只是向需要政府提供准公共服务的人群征收政府非税收入，而不需要政府提供准公共服务的人群则不需要缴纳政府非税收入。自主性：府非税收入的自主性包括两个方面：一是地方政府设立的自主性；二是缴纳的自主性。
由于政府非税收入内容广泛，性质不完全相同，归纳的特点，对于政府非税收入主体是适用的，但不一定完全适用于每一项政府非税收入。充分认识和深刻领会政府非税收人的特点，对于加强和规范政府非税收人管理，提高政府非税收入使用效益，具有积极的指导作用。
二、政府非税收入管理改革的进展情况
政府非税收入管理改革是对预算外资金管理改革的深化和拓展，同时也对改革提出了更高的要求。2004年，财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号)，正式吹响了政府非税收入管理改革的号角。《通知》的下发，对政府非税收人管理改革起到了很大的促进作用，进一步明确了政府非税收入管理范围，确定了大的指导方针。从地方到中央，对于政府非税收入管理都有了不同程度的加强。制定了一系列政策，采取了一些有效措施，对于强化政府非税收入管理起到了一定的积极作用。一是很多地方财政部门都陆续成立了政府非税收入专职管理机构，为加强政府非税收人管理提供了组织保障。二是制定了一些地方性政府非税收人管理法规和文件，为全国性立法作出了有益探索。三是将政府非税收人纳入部门预算编制范围，通过编制综合财政预算，实现了财政收入的统筹安排。四是建立了政府非税收入年度稽查制度，加大了政府非税收人的监督管理。五是强化征管措施，加强了征收管理。实行了收缴分离制度，有效地杜绝了执收环节截留坐支行为的发生。改革推行几年来，取得了一定的成绩，但也存在不足。主要表现为，改革尚没有形成一套完整的理论，没有统一同定的管理模式，政府非税收入管理水平参差不齐，认识不一，很多地方还停留在预算外资金管理的观念和模式上。离规范化、科学化的要求还有很大的差距。
三、政府非税收入管理中存在的主要问题及原因分析
(一)当前政府非税收入管理存在的主要问题
结合管理实践，笔者认为，当前政府非税收入管理中存在的主要问题有三：一是法律依据不足。政府非税收入管理缺乏全国性的法律、法规，在实践中没有具体的法律法规可以依据执行，加强政府非税收入管理经常要到处寻找法律依据，出现无法可依的尴尬局面。二是机构职能不明。政府非税收入改革起源于地方，很多地方为加强管理成立了专职管理机构。地方成立机构本无可厚非，但财政体制基本是垂直对口管理，由于在机构设置上，地方设置在前，导致下级和上级机构设置不统一．上下级不对口，造成管理关系不顺畅。三是管理体制落后。目前政府非税收入管理的各个环节包括设立管理、征收管理、资金管理、支出管理等仍然基本沿袭原来预算外资金管理的模式和体制，没有随着政府非税收入管理的提升丽完善，存在分散、脱节现象。
(二)主要原因分析
改革推行这么多年，依然存在上述问题不得不引人深思，造成这种局面的原因是多方面的，主要原因是改革的推动力不足：改革的推动力主要来自以下几个方面：一是党委政府的重视；二是职能部门的工作；三是社会各界的舆论。三者中以党委政府的推动力为首，起着决定性的作用，其次是职能部门的工作，再次是社会各界的舆论推动。三者之间既可以相互制约，也可以相互促进。改革的阻力主要来自一些既得利益部门的反对，任何一项改革都会引起利益的重新划分。一些既得利益者当然不会轻易放弃自己的既得利益，会想方设法阻挠改革的进行。推动力与阻力的对比程度决定着改革的进程。
四、加强和规范政府非税收入管理的几点建议
根据政府非税收入的特点，结合政府非税收人管理中存在的问题，加强和规范政府非税收入管理，积极推进政府非税收入管理改革，应重点做好以下几项工作。
(一)加大宣传力度，营造良好氛围
改革要以舆论为导向，通过舆论宣传，提高社会各界对政府非税收人管理重要性的认识，争取得到党委政府的重视和社会各界的支持。统一思想，形成改革的合力，减少改革的阻力。
(二)加强机构建设，组建专业化管理队伍
对政府非税收入实施专门管理是加强政府非税收入管理的需要，也是社会化分工发展的客观要求。按照整合资源、职能统一的原则，中央、省应组建政府非税收入专职管理机构，整合各项管理职能，做到机构和职能相对应，并对下级管理机构提出明确要求。从而理顺管理关系，强化管理职能。做到上下畅通，规范高效。
(三)加强法制建设。做到有法可依
建议尽快出台全国性的政府非税收入管理法律、法规，明确政府非税收入概念、性质、范围、管理原则、管理机构、管理办法等，以形成包括立项制度、审批制度、征收制度、预算制度、执行制度、监督制度在内的科学管理体系。用以指导、约束政府非税收入管理行为。提高政府非税收入管理的规范化水平。做到依法管理，规范管理。
我们经常在媒体上看到，物业管理者由于收不到物业管理费而采用非正常的方式迫使业主缴费，如采用停水、停电等手段；业主在遇到这种情况时往往会到法院，要求物业管理者停止侵权、赔偿实际损失，因为物业管理者不过是供水、供电等单位收费，无权私自停止能源的供应。
实际上，物业管理者收不到物业管理费的原因是多样的：
第一，开发商没有依照房屋买卖合同提供相应的配套设施，业主将之归咎于物业管理者。在现行房地产开发实务中，开发商与物业管理者之间的关系往往有以下两种：第一，开发商与物业管理者之间是母子公司关系；第二，开发商出售房屋并将小区移交给物业管理者后，随即解散。由于房产市场供不应求，开发商任意违反合同的事件不断出现，业主对开发商的行为极为反感，但通过控告或诉讼的方式很难在短期内解决问题。基于开发商与物业管理者之间的关系，业主们通过拒缴物业管理费的方式来要求物业公司解决问题。
第二，业主以拒缴物业管理费为手段，要求物业管理者提高服务质量。根据法律规定及物业管理合同约定，物业管理者应当对物业进行综合管理，而管理的内容是全面的，但这种全面服务并非意味小区内一切服务。比如，业主的自行车在车棚中失窃，业主认为物业管理者没有尽到保安职责而应承担赔偿责任；但物业管理者认为失窃作为一个社会现象，由自己承担失窃责任如同要求公安部门承担失窃责任一样，是荒谬的。业主在自身要求不得满足的情况下，采用拒交物业管理费的方式以作抵制。
第三，业主经济能力有限，无力缴纳物业管理费。就全国各地现状来说，新建小区一般都聘有物业管理者，并且按照现行法律的规定，个别业主无权拒绝业主大会选定的物业管理公司的物业管理行为。也有学者认为，“业主接受物业管理服务的权利已不仅是业主个人的权利，而具有了成员权的性质，即业主基于其对建筑物的区分所有权，已经成为公共管理中的一员。”在此情况下，物业管理具有公益性，业主无权通过放弃对公益的享有而拒缴物业管理费。
然而新建小区中有一部分业主属于市政改造的拆迁安置户，其中的许多业主本身属于低保户或接近低保的状态，失业、疾病已经使他们穷困潦倒，日常饮食、衣物、水电开支以及家庭成员就读、就医等费用已经使他们负债累累，而现行的社会保障制度又不能全面保障他们的生活。在这种情形下，要求他们缴纳物业管理费，从实务角度来讲不具操作性。我们知道，法律对民事权利进行保护，主要通过实体法和程序法，而综合上述三类原因，我们可以看出，我国现行法律对物业管理者物业管理费收取权的保障是不够完善的。为了实现物业管理者的利益，我们应当从实体法和程序法两个层面对物业管理费收取权进行保障。
2物业管理费收取权保障的实体法机制
我国实体法律对物业管理法律机制以及其他相关法律机制的设置存在不合理因素。我们下面将具体研究现行实体法律对物业管理者收费权的影响。
（1）现行法律允许开发商与物业管理者为母子公司，势必产生业主不信任物业管理者的后果，应当立法设置物业管理行业的市场准入规则，禁止从事房地产开发或经营的公司从事物业管理行业。
我们提出这种建议主要基于以下几个理由：
①开发商与物业管理者之间的母子公司关系，不利于业主群体利益的保障。虽然母公司和子公司属于独立民事主体，各自独立承担法律责任，但是由于子公司中往往属于母公司的全资子公司或控股子公司，“从全国看，大约有三分之一的物业管理企业是从建设单位派生出来的''''父子关系''''企业”，且母子公司的高级管理人员又多是重合的，这很容易掩盖母公司在房屋开发或销售方面的违约行为，且由于母子公司之间责任独立，业主无法向物业管理者追究房屋开发者或销售者的责任。
②复杂的母子公司关系，会带来业主与物业管理公司之间不必要的纷争。业主是普通的社会公众，对法律的了解比较肤浅，往往停留于字面含义。公司法作为商法的重要组成部分，对商人而言是必修科目，但即便是商人，也往往搞不清楚其中复杂的关系，比如母子公司关系和总分公司关系。在这种情形下，如果要作为普通公众的业主厘清母子公司之间的权利义务分离的关系，似乎有些勉为其难。因此，我们建议对物业管理行业设置准入规则，禁止房地产开发商或销售商从事物业管理行业。
（2）现行法律对开发商解散项目公司没有任何限制性规定，当项目公司违反房屋销售合同的约定时，业主无法找到承担责任的主体，势必造成业主迁怒于物业管理公司而拒绝缴费，因此应当立法设置房地产项目公司的市场退出规则，严格限制项目公司的解散。
在房地产开发实务中，开发商往往设立一个子公司，章程里约定，由该子公司专门开发某个项目，待项目结束后，该子公司清算终止。这种制度很容易使开发商逃避责任：由于开发商与项目公司之间是母子公司关系，开发商作为母公司，可以从子公司赢利中获得利益而无需承担直接责任；同时项目公司又已经清算终止，失去主体资格，业主无法让其承担责任，因此母公司也不会有股利上的间接损失。开发商之所以能够如此运作，在于法律没有对项目公司的解散作出限制。我们建议立法应当确立项目公司解散必须具备两个条件：
首先，项目公司所开发的小区自召开第一次业主大会起已达两年。以第一次业主大会的召开作为起算时间主要基于以下两个原因：①虽然我国《物业管理条例》没有关于第一次业主大会召开时间的规定，但是许多地方性法规或规章规定，小区只有在入住面积达50%以上或房屋交付满1-2年，才可召开第一次业主大会。毫无疑问，第一次业主大会的召开表明小区被销售出去了，有真正意义上的业主。②规定两年，主要是为了和诉讼时效制度相衔接。假使项目公司存在违约行为，业主大会可以在诉讼时效时及时追究。其次，项目公司清算时，必须在银行开立专门账户，存入一笔保证金，于一定年限届满后，才可动用。这是为了保障另外50%业主的利益。
（3）现行社会保障机制保障程度不够深入，贫困业主无力承担物业管理费，我们建议进一步深化住房救济与福利制度，将物业管理费纳入住房社会保障制度来考虑。我们知道，贫困业主没有缴付物业费，不是不愿意，而是无能力，因此从现有物业管理法律机制内部无法解决该问题。要解决这个问题，就要从社会保障的角度予以考虑，政府对于低保户业主进行物业管理费补贴。具体来说，政府按物业管理区域内的低保户数，减轻地方税收或直接对物业管理者进行拨款。
3物业管理费收取权保障的程序法机制
物业管理者无法收取物业管理费还存在程序法上的原因：现行的仲裁方式、普通程序、简易程序及支付令程序不能满足现实的要求，有必要引入小额程序解决物业管理费的收取问题。从全国各地物业管理费收费标准来看，绝大部分每年只有几百元，对于中等收入的业主来说，这笔费用不高。但从物业管理公司的角度来看，由于住户人数多，那么物业管理费的总额则非常巨大，故物业管理公司必定通过各种方式维护自己的合同权益。
第一，物业管理公司可以约定仲裁方式解决。仲裁有一定的优点，最为突出的是仲裁实行一裁终局，这可以避免无谓的时间消耗。但仲裁也有自己的缺陷：一方面其裁决的执行取决于人民法院的承认；另一方面仲裁的费用过高，在双方皆有过错的情况下，物业管理公司虽可追讨到部分物业管理费，但支出的仲裁费用很可能使其得不偿失。
第二，民事诉讼普通程序和简易程序所需时间太长，对于物业管理公司、业主以及整个社会来说都不利。物业管理费对于业主来说是小额的，但普通程序和简易程序都是二审终审，因此一旦原被告任何一方对判决结果不满，就有可能提起上诉，这不但损害双方的利益，而且损害社会的利益。英美法上有句法谚——“司法不理琐事”。试想，为了几百元人民币的物业管理费，原被告双方要经受二级法院的审判，而法官助理及法官要安排至少两次审前程序及两次庭审程序，做笔录、写判决，这对于社会来说太过浪费了。
第三，民事诉讼特别程序中的支付令程序亦不能解决问题。按照民事诉讼法规定，如双方权利义务关系明确，可以适用支付令程序，支付令生效而经过一定时间后，申请人可以要求法院强制执行。但支付令有一个致命的弱点——只要被申请人在法定时间内提出异议，支付令就失效，而法院对被申请人的异议只是形式审查。
综合上述分析，我们认为有必要采用小额程序来解决物业管理费纠纷。从国外小额程序的运行来看，其对于物业管理费纠纷的解决卓有成效。
首先，小额程序对诉讼标的有法律关系性质或金额的限制。就法律关系性质来说，仅限于几种简单明了的关系，比如简单的借贷关系等；就金额来说，争议金额不能超过特定数额。物业管理费纠纷是十分简单的合同纠纷，且金额很小。
其次，小额程序不允许被告提出反诉，以保障法律关系的简单化。我们知道，业主不缴纳物业管理费的理由是多种多样的，而实际上许多理由是由物业管理者以外的其他主体引起的，当然其中也有些理由是由于物业管理者引起的，这在上文已有分析。由于物业管理公司不仅仅是一个以营利为目的的企业，其还担负许多社会功能，因此保障其正常运行也是维护社会稳定的重要环节，因此我们认为在物业管理费收取纠纷中禁止业主反诉比较妥当，如果业主确实需要对物业管理者追究责任，则由法院告知其另行。
再次，小额程序一审终审，不允许上诉，这可以减少司法资源的浪费。物业管理费的收取纠纷涉及金额小以一审终审方式解决是相当合适的。当然需要指出的是，我国民事诉讼法目前尚未承认小额程序，但是随着民事诉讼法修改进程的推进，小额程序在我国的确立势在必行，因此在未来的物业管理费收取争议中适用小额程序是一个比较理想的选择。
4结语
物业管理者收不到物业管理费，对于物业管理者来说是一件非常无奈的事情，因为其经营无法维持，内部人员的个人价值和社会价值均无法实现；对于国家来说是一件很苦恼的事情，因为国家交给物业管理者的社会职能无法实现，而同时物业管理者又不断伸手向国家要求补贴。因此，解决这个问题已迫在眉睫。从法律角度而言，我们应当下功夫、花时间认清造成这种社会现象的根源，并且从实体法和程序法两个层面来解决问题。
关键词：非税收入管理综合预算审计
随着市场机制的完善和公共财政框架的建立，非税收入已成为政府财政性资金的重要来源，从表1可以看出，近年来我国非税收入占财政性资金的相对规模虽然稳中有降，占到财政性资金的约近四分之一，但绝对规模却逐年扩大，在调节经济运行过程中发挥着不可替代的作用。一方面，它为公共产品和准公共产品的供给资金运作提供了有效的保障；另一方面，它所体现出的公平思想也是公共财政体制的应有之义。但是，非税收入的自身特点又决定了相对于税收收入而言，非税收入运作中主观因素较强，操作规范程度较弱，所以迫切需要强化对非税收入的征收、预算、使用等各个环节的管理。
我国非税收入管理中的问题
（一）收支管理不到位
现行收费体制是收费主体支配收费资金，即“收支挂钩”。目前，收费资金收支挂钩大致有两种形式：一是差额返还，收费单位将收费资金实行专户储存之后，财政部门统筹5%-20%的比例，分批返还给收费主体，收得越多，返还的越多。二是全额返还，财政部门根据收费单位编制用款计划将专户储存的全部收费资金分批拨付给收费主体。这种收支挂钩的收费体制与单位利益联系紧密，为保住和扩大既得利益，各部门竞相行使分配职能，收费规模日益膨胀。
（二）预算管理不规范
虽然政府财政部门按照相关规定建立了综合财政预算制度，但预算内外“两张皮”现象依然存在，大量非税资金并未实际纳入预算管理，甚至国家已明确规定应纳入预算管理的一部分非税收入，仍游离于财政预算管理之外，使得非税收入在使用过程中“漏出”严重，使用效率低下，财政“集中力量办大事”的宏观调控能力减弱。此外，目前我国部门预算的编制仍没有摆脱“基数加增长”的做法。人为因素较多，没有一定的科学依据。
（三）资金管理不完善
现行我国非税收入资金的管理是“谁收取，谁所有，谁使用”的政策，加上有些单位财务制度不健全，内部控制机制落后，各资金所有单位支配使用非税收资金基本上不受限制和约束，造成极大的使用低效率甚至是违法违规滥用。同时，由于会计制度的一些漏洞，使得资金运行使用的信息反馈缺乏透明度，主要表现有少记非税收入，少记历年结余，记账科目太粗，私设小金库等。
（四）监督机制不健全
非税收入支出虽有的纳入预算管理，但与财政内拨款相比，这部分资金的预算编制比较粗化，大部分非税收入回拨资金支出安排存在较大随意性，缺乏有效的监督机制，对管理中出现的违规行为也缺乏强有力的约束。
完善非税收入管理的相关对策
确立政府非税收入新理念。完整的政府预算，由税收收入和非税收入共同构成。要逐步淡化预算外资金概念，确立非税收入是财政收入重要组成部分的新观念，给非税收入以“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”的定位；把规范政府非税收入管理与加强税收管理置于同等重要的地位；消除非税收入的认识误区，树立全局意识，把非税收入管理置于财政改革与经济发展的全局之中，推动政府非税收入管理改革。
完善票据管理。在征收管理方面，为了强化非税收入管理，以票据为“龙头”，实现以“票”管“收”是票据管理改进的目标。推行非税收入新型财政票据体系具体改进措施：首先，由财政部门设立票据管理机构专司票据，规范和统一政府非税收入票据。其次，强化票据管理机构的管理功能，不但要加强票据发放的管理，而且要延伸管理范围，加强其使用管理，建立票据领购、稽查、核销制度。从源头上规范非税收入执收行为。再次，建立以计算机网络为基础的票据信息系统，实现对票据的印制、发放、填开、缴交、核销的全程监管，实现非税收入“单位开票、银行代收、财政统管”的管理模式，从而达到“以票管收”的目标。
建立综合财政预算管理模式。在预算资金管理方面，实行财政综合预算，按照政事分开的原则，实行非税收入使用上的分类管理，改进行政、事业的预算管理方法。积极探索非税收入按项目安排资金的新型预算管理方式，实现非税收入分配权集中于政府财政的管理目标，保持预算的完整性，并按照资金性质实行分类管理。
实行国库集中支付。在使用管理方面，非税收入使用须实行国库集中支付制度，所有政府非税收入纳入国库单一账户体系管理后，对政府非税收入用于人员工资、基本建设、购买性支出及其他专项支出，实行由财政直接支付。资金使用通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应商或用款单位。用款单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付执行机构提出支付申请，财政国库支付机构根据批复的部门预算和资金使用计划及相关的要求对支付申请审核无误后，向银行发出支付令，并通知央行国库部门通过银行进入全国银行清算系统实时清算，财政资金从国库单一账户划拨到收款人的银行账户。减少资金拨付的中间环节，防止挪用资金，提高政府非税收入使用的透明度和效率。
加大对非税收入的审计监督力度。审计监督的作用不仅仅局限于对问题的披露和查处，还在于对效率导向的指引，推进依法、高效理财，促进公共财政的建立和完善。实行非税收入征、管、审相分离。审计、财政和监察部门应对非税收入的项目、收费内容、收费票据及收支等情况进行监督检查，对有违反政府非税收入征收管理的，应依据《财政违法行为处罚处分条例》给予行政处分。形成一个以政府财政为主体，物价、审计、监察等部门和执收单位相互配合的监督模式，建立部门协调配合、多环节相互衔接、全过程跟踪监督的监督机制，确保非税收入依法征收，应收尽收，严格征管，规范运作。
一揽子配套措施跟进。非税收入无序膨胀、管理失控与混乱，一个深层次原因就是转轨时期各方面的改革制度规范不协调。因此需从根本上治理好非税收入，并使其进入规范的公共财政运行轨道。为此，本文提出如下一揽子配套改革政策建议：进一步完善分税制，授予地方政府充分的收入自，譬如发债权，建立起完善的地方税体系，建立科学、规范、公平、公开的转移支付制度；转变政府职能，消除机构冗余和人员膨胀；确立非税收入的法律地位与框架：规范和完善非税收入征收与使用及其财务会计的法规制度，加大法律法规的立法进程，特别要加快《非税收入管理法》的制定。
参考文献：
1.李友志.政府非税收入管理[M].人民出版社，2003
