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关键词：复垦条例；损毁土地；原则与责任
《土地复垦条例》已于2011年2月22日国务院第145次常务会议通过，并于中华人民共和国国务院第592号令公布，自2011年3月5日期实施。《土地复垦条例》共7章44条。《土地复垦条例》（以下简称《条例》）明确了土地复垦的内涵、原则、责任、验收、激励措施、法律责任及其现实意义。
一、土地复垦的内涵
《条例》所称的土地复垦，是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整理措施，使其达到可供利用状态的活动。土地复垦依据其损毁原因，可分为两种类型：一是由于生产建设活动损毁土地的复垦。如露天采矿、烧制砖瓦、挖沙取土等地表挖掘损毁的土地、地下采矿等造成地表塌陷的土地、堆放采矿剥离物、废石、矿渣、粉煤灰等固体废弃物压占的土地、能源、交通、水利等基础设施和其他生产建设活动临时占用损毁的土地进行复垦。二是由于历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的复垦，这种类型比较复杂，既有现时的，也有时间久远的历史问题，既有人为因素，也有自然因素造成的。
二、土地复垦的原则
为了便利、规范土地复垦工作，落实保护耕地的基本国策，必须坚持必要的基本原则：
第一，坚持科学规划，因地制宜，综合治理的原则。土地复垦是一项复杂的涉及面广的系统工程，涉及社会各个方面，关系到生态环境、目前与长远利益等一系列问题，因此，必须以科学发展观为指导，制定科学的规划方案，这个规划方案必须体现因地制宜、综合治理的理念，体现它的综合性与整体性。
第二，坚持经济性与合理性原则。土地复垦应贯彻经济可行性和合理性原则。土地复垦方案中，首先应对复垦方案的可行性进行评价，对土地复垦工程投资估（概）算，土地复垦经费的安排等进行论证，复垦后的社会经济效益测算，分析土地复垦工程的经济可行性和合理性。
第三，坚持“谁损毁、谁复垦”的原则。生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁、谁复垦”的原则办事，也就是说，由生产建设单位或个人（以下称土地复垦义务人），负责复垦，这是土地损毁者应尽的义务。由于历史原因无法确定土地复垦义务人的，或由于自然灾害损毁的土地，由县以上人民政府负责组织复垦。
第四，坚持“谁投资、谁受益”的原则。由于历史遗留损毁的土地和自然灾害损毁的土地，由社会投资的，我们坚持“谁投资、谁受益”的原则。土地权利人明确的，可以采取扶持、优惠措施，鼓励土地权利人自行复垦，如果是由县以上人民政府投资复垦的，复垦后的权益归相应投资的人民政府。
第五，坚持复垦后的土地优先用于农业的原则。《条例》第4条明文规定，“复垦后的土地应当优先用于农业”，第16条指出，禁止将重金属污染物或其他有毒有害物质用作回填或者充填材料。受到金属污染物或其他有毒有害物质污染的土地复垦后，达不到国家有关规定标准的，不能用于种植食用农作物。
三、实施《土地复垦条例》的现实意义
第一，有利于进一步加强对土地资源的法制管理。《土地复垦条例》是依据《中华人民共和国土地管理法》制定的法规性文件，《条例》第6章是法律责任，共8条，规定了土地复垦实施的具体法规，明确规定了依法给予处分（罚款等），构成犯罪的，依法追究刑事责任。可以说，《条例》是《中华人民共和国土地管理法》的补充和延伸，提高了土地法制管理的有效性。
第二，有利于促进生态环境建设与保护。由于生产建设活动毁损土地与自然灾害损毁土地未能及时复垦，生态环境遭到严重破坏，《条例》的实施促进损毁土地的复垦，有利于生态环境的恢复与建设，同时对生产建设损毁土地程度也会有所减轻，从《条例》对复垦义务人的规定，有利于约束人们生产建设损毁土地的行为，有利于生态环境建设与保护。
第三，有利于建设社会主义新农村。社会主义新农村应该是生产发展、生活富裕、生态文明、全面协调、可持续发展的农村，《条例》的实施有利于社会主义新农村目标的实现，特别是生态文明建设有直接影响，《土地复垦条例》的实施，有利于实现天人合一，人与自然和谐发展，有利于建立资源节约型、环境友好型社会。
第四，有利于增加耕地资源，确保18亿亩耕地红线。随着社会经济发展，基础设施投入增加，铁路、公路等发展迅速，占地较多，人地矛盾凸显，据有关报道，1996年-2000年，工业化、城镇化等非农建设占用导致耕地减少1.25亿亩。正常年景下，每年要征用农民土地约280万亩，2009年，因金融危机扩大建设投资规模，征用农民土地达到315万亩、占建设用地面积的70%。我国现有耕地18.26亿亩，离18亿亩的警戒线只有2600万亩，公告显示，2011年全国住房用地计划共用21.8万公顷（即327万亩），其中保障性安居工程用地和中小套型商品房用地17.13万公顷（256.95万亩）。这样，不足10年，就会突破18亿亩红线。所以，土地复垦增加耕地面积，有利于确保18亿亩耕地不被突破。
参考文献：
1、中华人民共和国土地管理法[S].
2、《土地复垦条例》中华人民共和国国务院令[Z].2011-03-05.
关键词：土地复垦；法律法规；土地复垦条例；新变化
土地复垦是社会经济发展过程中，生产建设和生态环境破坏的必然产物。它涉及生态、环境、法学等多门学科，而且土地复垦的过程也是恢复生态系统、保护环境的可持续发展的过程[1]。由于土地复垦工作的综合性特点，复垦过程需要多方向同时治理，以达到综合治理的效果。因此建立健全的土地复垦法律法规制度体系显得尤为重要。20世纪70年代后期，世界各国相继制定了专门的土地复垦法律法规和政策，对土地复垦规划内容、验收标准、复垦资金来源、各政府部门的职责及复垦技术作了详细的规划[2]。由于其完整的规划体系及严格的执行制度使得大多数发达国家土地复垦率达到50%～80%左右[3]。我国土地复垦工作起步相对较晚，为了加强土地复垦工作的开展，国务院于1988年制定了《土地复垦规定》（简称《规定》），由于相关规定的不健全，使得我国平均土地复垦率低于20%，有的地方甚至不足10%，这些都与我国“建设环境友好型、资源节约型社会”的目标相背离。
1 我国《土地复垦条例》新的变化
近年来，我国经济社会的持续快速发展，建设占用耕地需求不断增大，然而实践过程中经济建设损毁和环境破坏土地严重，为了使土地复垦工作顺利进行必须加大资金投入、明确复垦义务人和加强公众参与力度，于是原有的《土地复垦规定》必须加以修改[4]。经过多年的论证分析，2011年3月5日，正式颁布实施了《土地复垦条例》，遵循原《规定》合理部分的同时，修改和增加了相应的条例，使其更能够符合现今中国的土地发展状况，并在2012年12月11日国土资源部第4次部务会议审议通过了《土地复垦条例实施办法》，明确了详细的实施细则。首先对《土地复垦条例》新的变化作如下总结：
1.1 定义的变更 《土地复垦条例》第2条对土地复垦的概念进行了重新的定义：本条例所称土地复垦，是指对生产建设过程中因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地以及自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态或者恢复生态的活动[5]。相对与《规定》中的定义而言，增加了历史遗留地和自然灾害损毁地的整治，同时要达到恢复土地的生态活动能力的目标。增加了复垦土地的类型，扩大了复垦土地的面积，由简单的强调破坏土地的恢复上升到生态修复，在原有的经济效益的基础上增加了土地复垦工作的社会效益和生态效益。增加土地复垦范围的同时提升了复垦的宗旨。
1.2 强化了土地复垦责任主体 《土地复垦条例》规定，按照“谁损毁、谁复垦”的原则，生产建设损毁土地的土地复垦义务责任人由造成破坏的单位或者个人承担。同时复垦义务人需要按照相关规定编制土地复垦方案，落实复垦费用、实施土地复垦工程和投资预算、报告有关情况，并对不依法履行土地复垦义务的单位和个人给于处罚，同时对在土地复垦工作做出突出贡献的单位和个人，由县级以上人民政府给于表彰或者奖励。《条例》中对历史遗留废弃地和自然灾害毁损地能够复垦的，首次提出了由县级以上地方人民政府组织复垦，有效明确了这部分损毁土地的责任主体。
1.3 加强了土地复垦监督管理体制 《土地复垦条例》把土地复垦方案作为申请工矿用地或建设用的必要程序，同时也是监督复垦义务人履行复垦义务的重要依据和手段。规定中指出，在申请建设用地等使用权前必须编制土地复垦方案，未按要求编制土地复垦方案或者方案不符合要求时，不得颁发采矿用地许可证或不得批准建设用地。对于土地复垦工程建设费用应设置专项土地复垦资金，并将其列入建设项目总投资，资金的使用要按照土地复垦方案规划中提取。同时相关主管部门应督促复垦目标在规定的时间保质保量的完成，如土地复垦义务人不复垦或者复垦质量不达标经整改仍不符合要求的，应缴纳土地复垦费，由国土资源主管部门代为组织复垦。使监督管理部门起到应有的作用。
1.4 支持土地复垦科研创新，明确法律责任 国家鼓励并且支持与土地复垦相关的科学研究和技术推广，特别是对于历史遗留和自然损毁地，其土地复垦义务人不明确，应按照“谁投资、谁受益”的原则，鼓励利益主体投资和政府的资金投入等多种筹集资金的渠道。这样既落实了土地复垦义务，又激励了社会投资主体及地方政府的参与，同时使土地权利人获取应有的利益。《条例》中首次规定了国家监管人员不履行职责，应当承担相应的法律责任，对不按规定编制土地复垦方案、缴纳复垦费用、非法使用复垦资金等根据情况不同给予不同形式的惩罚，重者追究刑事责任。
2 《土地复垦条例》存在的不足
通过以上分析可知，现《条例》相对以前的《法规》，从基本概念到资金管理形式、公众参与的鼓励方式、政府的监督机制及相关的法律责任上都更有针对性、更全面完善。这对于现今我国土地复垦现状有很大的作用，对相关法律体系的完善更加明确，为了保证土地复垦的有效实施所颁布的《土地复垦条例实施办法》也明确细化了生产建设活动损毁土地和历史遗留地与自然灾害损毁地的土地复垦方案的目标、任务、生产建设过程中应遵循的原则、土地复垦专项规划的内容、复垦验收原则、土地复垦激励措施及监督管理办法等。对于落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策提供了有效的依据和重要的指导。但是相对我国土地复垦工作的复杂、长期性，《条例》并未从根本上改变我国土地复垦法律体系的现状，现存的很多实际问题也需要解决。
2.1 我国土地复垦法律体系不完善 虽然现行的很多法律法规中都相应的对土地复垦有初步的定义，如《中华人民共和国土地管理法》的第四十一条、四十二条、七十四条和七十五条规定对破坏土地应进行复垦，对不履行义务者给于处罚；《中华人民共和国土地管理法实施条例》的第十八条、二十八条、四十一条和四十四条作出了同上类似的规定；《中华人民共和国矿产资源法实施细则》的第十七条和三十一条对采矿权人应履行的义务作出了详细描述；《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国煤炭法》、《中华人民共和国防洪法》对损毁的土地资源的恢复、治理办法、资金筹措方式等都有不同形式的规定；还有比较广泛的地方性规章或规定都为土地复垦工作提供了相应的依据。但是，在这么多不同形式的法规中，除《土地复垦条例》比较全局性的针对土地复垦项目制定外，并没有专门的土地复垦法律，不同的损毁土地复垦只是零星的出现在其他相关的法律、法规中。这些法规对土地复垦的规定相对比较简单，随着经济建设的增大，用地需求的紧缺，使得现行的一些法律、法规不能在较高层次解决土地复垦问题。地方性的规章没有深入实践，未能依据不同地区地质、地形条件、采矿用地规模等出台相应的复垦规章。这些都说明我国土地复垦法律体系的不完善性。
2.2 专门的土地复垦管理机构缺乏 土地复垦是一项专业性、技术性很强的工作，因此需要有专门的管理机构来执行此项工作，但我国到目前为止并未设置此类型的专业机构，相关工作基本都是由国土资源管理机关的耕地保护部门负责。由于土地复垦涉及的学科较多、领域比较广，使得单一部门开展工作时相对比较困难，一是缺乏专业性和技术指导，二是与其他相关学科领域的协调机制较弱，最终导致土地复垦工作开展存在一定的滞后性和低效性。
2.3 土地复垦法规缺乏针对性 我国土地面积较大，地形比较复杂。而政府并未针对不同地区出台不同性质的土地复垦法规，如西北地区水资源短缺，气候恶劣；矿山开采地区荒漠化严重，存在一定的地质灾害等，这些都没有很好的土地复垦技术支持，这与我国在土地复垦科学研究与技术创新方面的不足有关，这些都使现存的土地复垦法律法规显得很“脆弱”。
2.4 公众参与形式缺乏多样性 虽然《土地复垦条例》中规定了鼓励和引导公众参与，但是具体的参与形式、程序并未明确规定，使得公众并未参与决策过程、参与功能并不明显，缺乏群众基础。
3 结束语
面对目前我国严重的人地矛盾问题的严重性，土地复垦是解决用地不足的有效手段，同时对保护土地也有很大的促进作用，因此建立健全的土地复垦法律、法规体系，加大土地复垦工作的资金投入，研究先进的复垦技术，加强政府的管理机制，鼓励公众的参与力度变得尤为重要。
近年来，虽然我国已形成一些比较成熟的复垦方法和技术，但由于土地复垦工作起步相对较晚，各项管理机制、法律法规不健全，并且待复垦面积大，复垦资金投入不足，加之公众认识度不高，使得土地复垦率一直较低。为了缓解这种矛盾，近两年国土资源部和地方政府不断补充和完善土地复垦的政策法规，但由于损毁土地类型较复杂，历史遗留问题较多，并且复垦技术理论研究又落后于实践工作，至今仍然未形成一套完整、适合的土地复垦体系来指导土地复垦工作。要健全科学使用的土地复垦法律、法规。就要适应土地复垦工作范畴的扩展和工作要求的提高，加强管理技术体系，优化和补充复垦技术研究，加大公众参与力度，完善资金来源与使用程序，细化不同区域不同类型的复垦方法，投入土地复垦工作科学研究与技术创新。只有这样才能有效的改善我国土地复垦的现状。
参考文献
[1] 田新凯.土地复垦法律法规问题研究.山西财经大学，硕士，2012.
[2] 路文丽，郭颖良，谭锋等.土地复垦体系构建研究[J].现代农业科技，2012（6） .
[3] 金丹，卞正富.国内外土地复垦政策法规比较与借鉴[J].中国土地科学，2009，23（10） .
[4] 郧文聚，范金梅.中国资源枯竭城市土地复垦研究[J].中国发展，2012，12（5） .
背景资料：
随着我省经济社会快速发展，石油天然气需求急剧上升。管道运输作为石油天然气主要输送方式，承担了浙江省60%的石油和99%的天然气的运输，且将发挥越来越重要的作用。我省管道建设起步较晚，目前已建石油天然气管道2814公里，预计到2020年将达7100公里，届时平均每平方公里土地上将建有70米管道（不含城市燃气）。
随着管道建设的快速推进，新建和已建管道存在的问题也日益凸显，管道建设及其安全保护已成为关系到人民正常生产、生活的重大经济、社会和民生问题。为了进一步规范我省管道建设和保护工作，维护社会公共安全和能源安全， 2014年7月31日，浙江省十二届人大常委会第十一次会议审议通过了《浙江省石油天然气管道建设和保护条例》，条例将于2014年10月1日起施行。条例将安全第一的理念贯穿始终，同时突出了对土地所有权人、使用权人等权利人利益的保护。
把好建设“源头关”
近年来，管道安全事故屡屡发生，其中影响较大的有以下两起：2013年11月22日，青岛市黄岛区一处中石化输油管线破裂，原油泄漏，并在8个多小时后发生爆燃，造成62人遇难，136人受伤，直接经济损失7.5亿元；2014年6月30日，大连市金州新区一条中石油输油主管线因第三方施工造成爆裂，原油大面积泄漏，引起至少3处大火，并伴随着爆炸。
这些惨痛的事故引发了国人的强烈关注，在痛心背后，是人们对管道安全的担忧。国务院对青岛11.・22事故的调查报告指出，除现场处置人员违规操作直接导致爆炸发生外，规划建设混乱、隐患排查整治不彻底、应急处置不力等都是重要原因。也就是说，这起看似偶然的事故其实从规划建设，到日常维护、隐患排查，直至应急处置各个环节都蕴藏着必然。这些管道事故对浙江管道建设和保护发出了警告，促使我们以更为积极、审慎的态度对待管道建设和保护问题，防止此类悲剧发生。本条例在各管道建设和保护各环节充分吸取了相关事故教训。
凡事预则立。在规划环节，条例对管道发展和布局规划与相关规划的衔接、管道企业管道建设选线方案的编制、审核备案等作了具体规定，最大限度保证规划的科学性、安全性，避免在规划阶段埋下安全隐患。
而在建设环节，条例始终遵循“绷紧安全之弦，排除安全隐患”的立法思路。据悉，条例对管道建设工程质量、管道安全保护设施与主体工程的“三同时”、管道建设使用产品的质量等作了规定，对管道保护专项验收的主体和内容进行了明确，并规定管道未经竣工验收或者竣工验收不合格的，不得正式交付使用；同时，条例还对特殊情况下管道建设的防护改线及其方案评审论证、管道需要设置警示牌的特殊区域等作了规定，力争在建设阶段保障施工质量，排除安全隐患。
套上监管“紧箍咒”
从各类安全事故案例中，我们不难发现，安全监督的漏洞和运行保护的松动往往是“第一事故原因”。对此，条例将管道企业规定为管道保护第一责任人，对其管道保护人员和技术装配配备、岗位安全责任制、经费投入、巡线制度、重点监测区域等作了明确，对其排除或报告外部安全隐患的义务、其与乡镇街道的信息沟通机制作了规定，确保管道企业履行好管道保护的主体责任。同时，对主管部门的监督管理职责作了详尽的规定，明确了相关主管部门对危害管道安全或者建设行为负有的查处职责，对外部安全隐患的及时协调排除或报请政府排除的职责，对相关可能危及管道安全的施工作业的组织协调、批准等职责。
此外，条例对其他主体影响管道安全的行为也作了限制：对其他施工单位进行可能危及管道安全施工的，要求其向有关部门提出申请；对危害管道安全或者建设的禁止作了较为详尽的列举。同时，条例鼓励社会主体对危害管道安全或者建设的违法行为举报，并规定相关部门应当予以表彰或者奖励。
事故应对方面，条例吸取历次管道事故教训，注重未雨绸缪，在专门设置的“应急预案”一章中，对管道应急预案的编制及其与政府及有关部门应急预案的衔接、应急救援队伍建设、应急装备配备以及应急救援演练作了强调；同时，对管道事故发生后政府及相关部门应当采取的封闭、隔离、疏散、撤离和环境治理等措施作出规定，并对单位和个人的报警义务以及其他单位和个人的协助、配合义务作出规定。
确保用地补偿合理到位
管道建设中，埋设管道对土地用途有一定限制和影响，管道埋设后的土地复垦质量也直接关系到土地使用效益。调研中，各地各方面普遍反映，管道建设在用地补偿、土地复垦等方面问题较为突出，如，临时用地合同签订主体、签订内容不规范，用地补偿内容不全面，补偿标准较低，权利人知情权得不到保障，补偿款遭截留或者挪用现象较为突出，管道建设完成后管道企业复垦义务履行不到位、复垦质量不合格等。为切实保护土地所有权人、使用权人的合法权益，条例作了一系列规定。
关于临时用地的补偿问题，条例予以了明确，规定临时用地合同应当对临时占用土地补偿，拆除、搬迁建筑物造成损失的补偿，采伐、迁移地上种植物、养殖物造成损失的补偿，改变种植、养殖方式造成损失的补偿以及临时用地期限、土地复垦质量要求等事项作出约定。
在临时用地合同订立过程中，为保障土地权利人享有充分的知情权，对此，条例要求管道企业在签订临时用地合同前，将合同内容向土地使用权人、物的所有权人公示，并将管道埋设对权利行使产生的影响或者限制书面告知权利人。
一、每天早上提前二十五分钟正常开门营业。
二、开门时，必须经理或主管、当值日人员至少二人以上在场方可开门。
二、(衣服整洁、严禁披头散发、留海须齐眉毛，严禁穿高跟鞋、拖鞋、短裤、裙子)，(违反规定给以经济处罚10元)，必须提前做好营业时的准备，到岗位后应认真、迅速的上货、擦货，拉架，保证商品货架的整齐，干净卫生和货架的丰满，(违反规定给以经济处罚5—50元)。
三、上班时间必须站立规范，严禁坐、手插口袋、抱肩、靠货架，(违反规定给以经济处罚10元)，严禁在营业场内吃东西，嚼口香糖、哼歌、吸烟、聚堆聊天、嘻笑打闹、看书看报，(违反规定给以经济处罚5—50元)。
四、文明用语、热情为顾客服务，不准与顾客顶嘴、吵架、不得以貌取人，(违反规定给以经济处罚5—50元)。如遇顾客来店退换货、质量问题或其它税费部门来店，热情告之对方稍等，立即通知主管，若主管不在，可电话联系，不允许不报告主管或经理擅自处理来店顾客退换货或质量问题等事情。(违反规定给以经济处罚50元/次)。
五、严禁私自倒班，若确需要倒班者应提前给经理或主管说明原因，以便及时安排、调整.请事假者，应提前一天递交假条，主管批准后，方可休假。请假一天(35元/天)，加班一天(35元/天加提成)，旷工(50元/天)。
六、各街区员工要及时在各管辖区内巡视，及时拉架并为顾客导购，同时应提防盗窃行为，保证商品安全。
七、凡遇供货商来货(或进货)，必须先核查售价、进价再订价，方可标价，再上架，如若不按规定标价谁标错价由谁补齐标错差价。过期商品及被损商品要及时下架，如不及时下架而给超市造成损失者，由区域负责理货员承担一切责任。
八、服装、鞋柜组销售严禁。内部营业员收顾客钱单独到收银台为顾客交钱。必须带实物商品协助顾客到收银台交款。(营业员违反规定给以10元/次经济处罚，收银员违反规定给以1元/次经济处罚，严重不按规定，按当次收顾客实际钱数处罚)
九、上班时间员工不得购物，早班员工须在下班时间购物，晚班员工必须在下班前五分钟购物，若未吃(用)完者，必须与当日下班时间带离超市。带离超市必须让主管查看实物和电脑小票才可下班离开超市，(违反规定给以经济处罚10元/次)。
十、上班期间，不得干与工作无关事情.不准携带手机，携带手机必须关机(违反规定给以经济处罚5-50元;如：接、打手机处以50元/次;私会亲朋友处以5元/次;等等)。
十一、每天上班前10分钟要签到，迟到五分钟处罚5元，迟到半小时扣除当天工资并参加当日工作，如不参加工作者视为旷工计算(50元/天)。
十二、全体员工偷、吃、用行为一经发现，给以此商品十倍经济处罚，情节严重者，追究其法律责任.上班期间卖错商品价钱，谁出错由谁补齐卖错差价，少收卖出商品钱数，谁出错由谁补齐少收钱数，可按店内规定最低价补齐。
十三、损坏任何设施(打价枪、条码称、等等)、任何商品照价赔偿。
十四、各早班营业员每天上班必须各自负责区域货架地面及门外玻璃、门外地面清扫一遍，各营业员下班后必须把各自负责区域商品整理整齐，门内外清扫干净并进行卫生签到才可签到下班，(违反规定给以经济处罚10元/次)
十五、在工作方面全体员工必须无条件服从主管的一切安排管理;在纪律方面严格遵守规章制度(初次进行提醒，严重批评警告，展教不改报之经理签单处罚)。
优惠措施，鼓励土地权利人自行复垦。
第二十四条 国家对历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的复垦按项目实施管理。
县级以上人民政府国土资源主管部门应当根据土地复垦专项规划和年度土地复垦资金安排情况确定年度复垦项目。
第二十五条 政府投资进行复垦的，负责组织实施土地复垦项目的国土资源主管部门应当组织编制土地复垦项目设计书，明确复垦项目的位置、面积、目标任务、工程规划设计、实施进度及完成期限等。
土地权利人自行复垦或者社会投资进行复垦的，土地权利人或者投资单位、个人应当组织编制土地复垦项目设计书，并报负责组织实施土地复垦项目的国土资源主管部门审查同意后实施。
第二十六条 政府投资进行复垦的，有关国土资源主管部门应当依照招标投标法律法规的规定，通过公开招标的方式确定土地复垦项目的施工单位。
土地权利人自行复垦或者社会投资进行复垦的，土地复垦项目的施工单位由土地权利人或者投资单位、个人依法自行确定。
第二十七条 土地复垦项目的施工单位应当按照土地复垦项目设计书进行复垦。
负责组织实施土地复垦项目的国土资源主管部门应当健全项目管理制度，加强项目实施中的指导、管理和监督。
第四章 土地复垦验收
第二十八条 土地复垦义务人按照土地复垦方案的要求完成土地复垦任务后，应当按照国务院国土资源主管部门的规定向所在地县级以上地方人民政府国土资源主管部门申请验收，接到申请的国土资源主管部门应当会同同级农业、林业、环境保护等有关部门进行验收。
进行土地复垦验收，应当邀请有关专家进行现场踏勘，查验复垦后的土地是否符合土地复垦标准以及土地复垦方案的要求，核实复垦后的土地类型、面积和质量等情况，并将初步验收结果公告，听取相关权利人的意见。相关权利人对土地复垦完成情况提出异议的，国土资源主管部门应当会同有关部门进一步核查，并将核查情况向相关权利人反馈;情况属实的，应当向土地复垦义务人提出整改意见。
第二十九条 负责组织验收的国土资源主管部门应当会同有关部门在接到土地复垦验收申请之日起60个工作日内完成验收，经验收合格的，向土地复垦义务人出具验收合格确认书;经验收不合格的，向土地复垦义务人出具书面整改意见，列明需要整改的事项，由土地复垦义务人整改完成后重新申请验收。
第三十条 政府投资的土地复垦项目竣工后，负责组织实施土地复垦项目的国土资源主管部门应当依照本条例第二十八条第二款的规定进行初步验收。初步验收完成后，负责组织实施土地复垦项目的国土资源主管部门应当按照国务院国土资源主管部门的规定向上级人民政府国土资源主管部门申请最终验收。上级人民政府国土资源主管部门应当会同有关部门及时组织验收。
土地权利人自行复垦或者社会投资进行复垦的土地复垦项目竣工后，由负责组织实施土地复垦项目的国土资源主管部门会同有关部门进行验收。
第三十一条 复垦为农用地的，负责组织验收的国土资源主管部门应当会同有关部门在验收合格后的5年内对土地复垦效果进行跟踪评价，并提出改善土地质量的建议和措施。
第五章 土地复垦激励措施
第三十二条 土地复垦义务人在规定的期限内将生产建设活动损毁的耕地、林地、牧草地等农用地复垦恢复原状的，依照国家有关税收法律法规的规定退还已经缴纳的耕地占用税。
第三十三条 社会投资复垦的历史遗留损毁土地或者自然灾害损毁土地，属于无使用权人的国有土地的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给投资单位或者个人长期从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产。
社会投资复垦的历史遗留损毁土地或者自然灾害损毁土地，属于农民集体所有土地或者有使用权人的国有土地的，有关国土资源主管部门应当组织投资单位或者个人与土地权利人签订土地复垦协议，明确复垦的目标任务以及复垦后的土地使用和收益分配。
第三十四条 历史遗留损毁和自然灾害损毁的国有土地的使用权人，以及历史遗留损毁和自然灾害损毁的农民集体所有土地的所有权人、使用权人，自行将损毁土地复垦为耕地的，由县级以上地方人民政府给予补贴。
第三十五条 县级以上地方人民政府将历史遗留损毁和自然灾害损毁的建设用地复垦为耕地的，按照国家有关规定可以作为本省、自治区、直辖市内进行非农建设占用耕地时的补充耕地指标。
第六章 法律责任
第三十六条 负有土地复垦监督管理职责的部门及其工作人员有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分;直接负责的主管人员和其他直接责任人员构成犯罪的，依法追究刑事责任：
(一)违反本条例规定批准建设用地或者批准采矿许可证及采矿许可证的延续、变更、注销的;
(二)截留、挤占、挪用土地复垦费的;
(三)在土地复垦验收中弄虚作假的;
(四)不依法履行监督管理职责或者对发现的违反本条例的行为不依法查处的;
(五)在审查土地复垦方案、实施土地复垦项目、组织土地复垦验收以及实施监督检查过程中，索取、收受他人财物或者谋取其他利益的;
(六)其他徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守行为。
第三十七条 本条例施行前已经办理建设用地手续或者领取采矿许可证，本条例施行后继续从事生产建设活动造成土地损毁的土地复垦义务人未按照规定补充编制土地复垦方案的，由县级以上地方人民政府国土资源主管部门责令限期改正;逾期不改正的，处10万元以上20万元以下的罚款。
第三十八条 土地复垦义务人未按照规定将土地复垦费用列入生产成本或者建设项目总投资的，由县级以上地方人民政府国土资源主管部门责令限期改正;逾期不改正的，处10万元以上50万元以下的罚款。
第三十九条 土地复垦义务人未按照规定对拟损毁的耕地、林地、牧草地进行表土剥离，由县级以上地方人民政府国土资源主管部门责令限期改正;逾期不改正的，按照应当进行表土剥离的土地面积处每公顷1万元的罚款。
第四十条 土地复垦义务人将重金属污染物或者其他有毒有害物质用作回填或者充填材料的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处10万元以上50万元以下的罚款;逾期不采取治理措施的，环境保护主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担。
第四十一条 土地复垦义务人未按照规定报告土地损毁情况、土地复垦费用使用情况或者土地复垦工程实施情况的，由县级以上地方人民政府国土资源主管部门责令限期改正;逾期不改正的，处2万元以上5万元以下的罚款。
第四十二条 土地复垦义务人依照本条例规定应当缴纳土地复垦费而不缴纳的，由县级以上地方人民政府国土资源主管部门责令限期缴纳;逾期不缴纳的，处应缴纳土地复垦费1倍以上2倍以下的罚款，土地复垦义务人为矿山企业的，由颁发采矿许可证的机关吊销采矿许可证。
第四十三条 土地复垦义务人拒绝、阻碍国土资源主管部门监督检查，或者在接受监督检查时弄虚作假的，由国土资源主管部门责令改正，处2万元以上5万元以下的罚款;有关责任人员构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以治安管理处罚;有关责任人员构成犯罪的，依法追究刑事责任。
破坏土地复垦工程、设施和设备，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以治安管理处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
【关键词】 采煤塌陷地 治理 研究
一、我国采煤塌陷总体情况
截至2013年底，我国共有煤炭矿山约1.5万个，累计矿山面积3600万公顷，采煤形成采空区面积约70万公顷，因采煤塌陷毁损土地约35万公顷。我国采煤塌陷主要分布在安徽、山东、河南、山西、河北、黑龙江等省的煤炭资源集中开采区平原盆地，采煤塌陷不仅造成耕地破坏，还引发矿区生态环境破坏、地下水失衡、道路建筑等基础设施毁坏，制约经济社会可持续发展，甚至会引发一系列社会问题。
二、采煤塌陷区治理工作逐步开展
自2001年起，国土资源部、财政部启动了矿山地质环境治理工作，在上缴中央财政的探矿权、采矿权使用费和价款中安排专项资金，开展全国矿山地质环境治理。截至2013年，中央财政投入煤炭矿山地质环境治理的资金72.551亿元，共安排煤炭矿山地质环境治理项目545个，其中多数项目治理工作涉及采煤塌陷区治理，累计完成采煤塌陷和地裂缝治理4445处，治理面积约16万公顷。通过矿山地质环境治理项目的实施，消除或减轻了采煤塌陷对矿区居民的危害，改善了矿区的生态环境，提高了土地综合利用价值，取得了预期的环境、社会和经济效益。
三、采煤塌陷区治理存在的问题
1、体制机制不协调
（1）尚未建立国家、部委、省市协调统一的专门机构。采煤塌陷区治理涉及国土、能源、财政、税务、农业、林业、环保、水利、建筑等多个行业部门，仅国土系统就涉及地质环境、耕地保护等多个部门，目前从国家到地方还没有协调统一的管理机构，影响了采煤塌陷区治理工作的开展。
（2）《矿山地质环境保护与恢复治理方案》和《土地复垦方案》在内容上有较多的重叠。这两个方案的编制内容虽然各有侧重，但重叠内容较多，若在平原矿区前者基本包括后者，造成重复和多头管理，给矿山企业增加较大负担。
（3）治理实施的组织模式单一，市场化运作不足。政策规定企业为实施主体，但实际政府组织、实施较多，企业实施较少，市场化经营更少，责权利未体现，治理积极性不高，造成国家、地方政府以及矿山企业虽然出资较多，农民利益暂时得到保障，但塌陷地治理效果不佳。
2、相关税费征收存在困难
（1）保证金征收难度大。根据国土资源部第44号令和《土地复垦条例》及其实施办法规定，矿山企业既要交纳保证金，又要预存土地复垦费用。由于受市场行情的影响，矿山企业尤其是煤炭企业效益出现滑坡，部分企业甚至出现亏损，在此情况下，矿山企业对交纳保证金出现观望、抵触心理，导致保证金征收难度大。
（2）资源压覆问题影响保证金收缴。多数省份以矿权面积为主要影响因素征收保证金，由于城市建设的快速发展，已经压覆和即将压覆的煤炭资源大量增加，对压覆的矿产资源，矿山企业既不愿办理压覆手续，变更矿区范围，又以不开采该部分资源为借口，拒交保证金。
（3）保证金使用有前提条件。煤炭企业缴纳的保证金已达较高数额而不能使用，企业另外出资进行塌陷区治理有困难。根据国土资源部44号令和各省保证金《暂行办法》规定，采矿权人拥有保证金的所有权，在其放弃治理或已完成治理但验收不达标之前，政府只有保证金的监管职责，不具有直接支配保证金的权利。由于煤矿企业生产周期比较长，一个采区地表开采稳定时间大约10年，一个企业的生产周期一般在30年以上，稳沉塌陷区治理周期长、缴纳的保证金累计数额大。因此，部分企业常常以交纳保证金即认为完成治理义务、以不具备治理条件为借口，推脱、延缓开展治理任务，甚至拒绝履行治理义务。
（4）耕地占用税暂行条例及其实施细则规定，采煤塌陷地超过2年未恢复耕地原状的，已征税款不予退还。耕地占用税暂行条例实施细则规定：因污染、取土、采矿塌陷等损毁耕地的，比照条例第十三条规定的临时占用耕地的情况，由造成损毁的单位或者个人缴纳耕地占用税。超过2年未恢复耕地原状的，已征税款不予退还。采煤塌陷地几乎都做不到2年内恢复耕地，复垦后很难享受到退税鼓励政策，影响了采煤塌陷地的治理。
3、历史遗留塌陷地治理难度大
（1）责任主体明确的塌陷地历史责任划分政策不一致。《土地复垦条例实施办法》规定：《土地复垦规定》实施（1989年1月1日）以前生产建设活动损毁的土地为历史遗留塌陷地，企业不承担复垦责任。《财政部、国土资源部、环保总局关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》规定：本通知（2006年2月10日）前的矿山环境治理问题，按企业和政府共同负担的原则治理。
（2）历史遗留塌陷地治理资金严重不足。历史遗留塌陷地治理没有专项资金，主要依靠国家、省、市矿山地质环境治理、土地整理复垦等相关项目以及部分社会资金投入治理，治理资金严重不足。
四、建议
1、摸清底数，分清责任
（1）对采煤塌陷地现状进行全面调查。全面调查采煤塌陷地的现状，截止到目前，全国有多少采煤塌陷地，塌陷的程度如何，每年增加的速度是多少，在土地利用现状图和规划图上分别是什么地类。在此基础上，以《财政部、国土资源部、环保总局关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》前的矿山环境治理问题，按企业和政府共同负担的原则治理。之后形成的采煤塌陷地，由煤矿企业出资复垦治理，关井、闭坑的煤矿遗留的采煤塌陷地，由县级以上地方人民政府负责复垦治理。
（2）建立采煤塌陷地动态监测机制。有地测机构的煤矿企业每年底要对采煤塌陷地的现状和复垦治理情况进行实地测量，没有地测机构的由县级国土资源部门组织实地测量，图件和数据随矿山年报逐级汇总上报，以便国家及时掌握采煤塌陷地形成和复垦治理情况。
2、加强部门协调
与采煤塌陷地治理相紧密联系的部门有城市建设、土地、矿产、能源、税收、财政、林业、水利、环保等部门，只有将协调工作落到实处，将各部门规划真正协调衔接，才能做到实现治理旧账，不欠新账。
3、成立省级专门治理机构
成立省级的采煤塌陷地治理机构，联合发改、财政、税务、环保、水利、国土等部门，以政府为主导，编制治理规划，进行市场化运作，综合协调治理工作，将各部门的资金统一使用。
4、分类指导
我国对煤层的厚度分为三类，0.7至1.5米为薄煤层，1.5至3米为中厚煤层，3米以上为厚煤层。考虑各地地下潜水位的高度不同，相应的采煤塌陷地也应分为三种类型。开采薄煤层形成的塌陷地或塌陷后地面高于潜水位的为轻度塌陷；开采中厚煤层形成的塌陷地或塌陷后地面低于潜水面1米以内的为中度塌陷；开采厚煤层形成的塌陷地或塌陷后地面低于潜水面1米以上的为重度塌陷。对3种类型的采煤塌陷地的复垦治理标准要求也应区别。
（1）轻度塌陷区。地表不积水或局部季节性积水，复垦治理以恢复耕地为主，复垦治理后的耕地质量不能低于塌陷前的质量。
（2）中度塌陷区。部分常年和季节性积水，通过复垦治理可以大部分恢复成耕地，部分复垦为精养鱼塘，发展生态农业、水面养殖。
（3）重度塌陷区。塌陷地积水深，不适合水面养殖，且因缺乏填充物无法复垦成耕地，只能通过生态治理手段，营造湿地公园或平原水库，发展旅游业。
5、梳理整合相关政策
（1）整合煤矿土地复垦方案和地质环境治理方案。建议将《矿山地质环境保护与恢复治理方案》和《土地复垦方案》的编制与评审进行整合。既可以实现矿山地质环境保护与土地复垦的有机统一，又可以为企业减轻负担。从区域角度规划设计采煤塌陷地的复垦治理，才能做到科学合理、标准统一、规模利用、效益最佳，而方案编制范围要求以矿山为单位编制，并且矿山是方案编制主体，局部利益考虑较多，因此建议增加地方政府组织编制煤田或县域以上范围的区域治理规划。矿山企业编制的方案要符合区域性治理规划。
（2）整合土地复垦费和矿山地质环境治理恢复保证金。建议将煤矿企业地质环境保证金和土地复垦费统一起来，按照《土地复垦条例》和有关文件的规定，由矿山企业分年预提矿山环境治理恢复保证金和土地复垦费，并列入成本。按照“企业所有、政府监管、专款专用”的原则，由企业在地方财政部门指定的银行开设保证金账户，将预提的保证金和复垦费存入保证金账户。在实施复垦治理工程时，按规定使用资金。以前各级政府征收的地质环境治理保证金都要返还企业保证金账户，以确保保证金专款专用。
（3）明确采煤塌陷地复垦工作中县级以上地方人民政府的主体责任。采煤塌陷地复垦治理是一项社会工作，煤矿企业不可能脱离地方政府开展复垦。在采煤塌陷复垦地治理中，必须明确政府主导、煤矿出资的治理模式。实行采煤塌陷地复垦治理目标责任制，纳入各级政府国土资源管理目标责任考核，明确政府主要领导为第一责任人，对本辖区采煤塌陷地复垦治理工作负总责。
（4）进一步加大对采煤塌陷地复垦资金投入。整合国家、省市县各级政府涉及塌陷地治理的规费收入，如矿产资源补偿费、矿业权价款、土地复垦费、耕地占地税、城镇土地使用税、水土流失补偿费等，建立采煤塌陷地复垦治理专项资金，作为政府投入的资金来源。适当调整中央和地方的资源收益分成比例，如矿产资源补偿费、矿业权价款，中央与省市的分成比例分别为50∶50、20∶80，相对市县两级承担的地质环境恢复治理、压煤村庄搬迁转移及失地农民补偿安置等艰巨任务而言，市县分成比例仍然偏低。
国家要加大对采煤塌陷地复垦的资金投入，每年向有采煤塌陷地复垦治理任务的省（区、市）下达年度采煤塌陷地治理任务，纳入国土资源管理目标责任考核，加快采煤塌陷地治理进度。鼓励社会资金投入治理已征收和一次性补偿的采煤塌陷地，给予一定年限的土地承包经营权，复垦出的耕地指标可以用于占补平衡。鼓励煤矿企业在经济合理的前提查下，探索实施充填开采。如山东济宁矿区在花园煤矿和许厂煤矿实施矸石充填、在太平煤矿和岱庄煤矿实施固体废物膏体充填、在田庄煤矿实施超高水材料充填等充填开采技术试验，取得了显著成效。
6、先行试点
对采煤塌陷地复垦治理进行国家层面的顶层设计，要先行试点，建议选择典型地区开展试点。山东省济宁市具备综合治理采煤塌陷地政策试点的条件。一是济宁市域内煤炭资源的赋存，既有薄煤层，也有中厚煤层，还有厚煤层；二是煤矿企业既有基建煤矿，也有生产煤矿，还有闭坑煤矿；三是采煤塌陷地，既有轻度塌陷，也有中度塌陷，还有重度塌陷；四是济宁市域内的煤矿全是规模以上井工开采的煤矿，没有露天开采或规模以下的小矿；五是济宁市各级政府和广大群众已充分认识到采煤塌陷地的危害，复垦治理采煤塌陷地的积极性、主动性较高，而且多年来一直在不断探索复垦治理采煤塌陷地的各种方法。
在试点的基础上，总结出行之有效的政策措施，由国家出台专门文件，推广到全国实施，从而形成采煤塌陷地复垦治理的长效机制。
【参考文献】
[1] 土地复垦条例实施办法[Z].
[2] 国土资源部办公厅关于做好矿山地质环境保护与治理恢复方案编制审查及有关工作的通知[Z].
辽宁是矿产资源大省，也是开发利用矿产资源程度较高的省份。随着矿产资源的开发，生态环境遭到了破坏，其中对土地资源的损毁尤其严重。露天采场、各类固体废弃物（废石、废渣等）挖损、压占损毁了大量土地。据统计，平均每座矿山损毁土地面积达4.12公顷，其中一部分是质量较高的耕地。因此必须对这些土地实施复垦，才能实现以资源的可持续利用促进经济的可持续发展。矿山土地复垦现状辽宁现有矿山5102家，国有矿山不足200家，其余均为集体和个体小矿山。国有矿山企业比集体和个体矿山企业重视矿山土地复垦。像鞍山的前峪尾矿库和齐大山铁矿采区通过土地复垦，把原来的寸草不生地，变成了如今郁郁葱葱的果园、林地和牧草区。还有阜新海州露天矿，阜新东、西排土场，抚顺西露天煤矿排土场等15个国有矿山废弃地先后进行复垦，复垦面积6.7万亩。这些复垦的矿地恢复了自然生态环境，提高了土地利用效益，促进了土地节约集约利用。但总体看，大部分矿山企业特别是集体和个体小矿山，乱采乱掘、大矿小开、小矿乱采等行为造成的水土流失严重，土壤退化、植被破坏、采空区土地大面积塌陷，耕地已无法耕种、撂荒等现象普遍，土地资源损毁严重，土地复垦任务十分艰巨。
矿山土地复垦存在的问题政府、矿山企业和公众对矿山土地复垦工作的认识尚未到位。在“GDP至上”的思维指导下，许多地方以矿业权优惠为“诱饵”，招徕投资，导致矿产资源过度开发，忽视、漠视对资源和环境的保护；而企业采矿是为了赚钱，复垦需要投资，企业为追求利益最大化，在资金有限、复垦监管不完善的情况下对需复垦的土地能躲就躲。同时很多矿山企业在开采时与当地的村民私下签定了补偿协议，给村民一定数额的补偿资金，远远高于种田所得，且有些矿是地下开采，地上并不影响村民耕种，在这双重利益的诱惑下，村民为了眼前的利益，根本不考虑长远发展，土地复垦意识淡薄。矿山土地复垦资金匮乏。矿山土地复垦分为生产矿山土地复垦和历史遗留废弃矿山土地复垦。无论哪种矿山土地复垦，资金是土地复垦工作能否落实的基础和保障。从实践中看，大量损毁土地未能得到复垦的最重要的原因就是资金没有落实。矿山开采过程中，土地破坏改变了地表原有状态，特别是露天开采，使地形、土壤、水分等基础因素发生变化，致使矿山土地复垦工程量大，需要大笔资金。但现在很多在生产的小型矿山企业自身的经济状况不景气，土地复垦费用列支非常困难，即使有少数效益好的企业，也不愿意投资复垦。对于历史遗留废弃矿山来说，由于复垦义务人的缺失，复垦就更加难以实现。虽然去年3月份颁布实施的《土地复垦条例》明确了历史遗留废弃矿山的土地复垦义务人为地方各级政府，但由于各种原因，地方各级政府用于土地复垦的资金是少之又少。资金缺乏严重制约了矿山土地复垦工作的开展。缺少专门的矿山土地复垦管理机构。矿山土地复垦是一项系统工程，复垦工作既涉及地方政府及农业、林业、环保、水利、生态等部门，也涉及大量的矿山企业。与此同时，开展矿山土地复垦，有大量的技术性和事务性工作需要完成。如对矿山复垦土地现状和工程量的评估，矿山土地复垦规划，矿山土地复垦监管，以及复垦后的验收等。但现在的矿山土地复垦工作仅由国土资源部门单部门负责，且土地复垦机构不健全，从事土地复垦的人员少，力量不足，与有关部门之间协调不够，制约了矿山土地复垦工作的开展。历史遗留废弃矿山损毁土地情况有待核清。辽宁作为矿产资源大省，历史遗留废弃矿山数量很多。
这些废弃矿山如能得到复垦，对恢复治理矿山生态环境、新增有效耕地、挖掘建设用地潜力意义重大。但复垦的最基本条件是要摸清这些废弃矿山的具体损毁土地位置、面积、所有权和使用权等产权产籍状况及开发利用现状，历史遗留废弃矿山损毁土地现状不清影响了土地复垦。矿山土地复垦方案设计不现实，难以落实。《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》、《关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知》两个文件和《土地复垦条例》都明确了矿山企业的复垦责任，要求矿山在办理采矿许可证时必须编制《土地复垦方案》并按方案规划进行土地复垦。但很多矿山企业只是为了办证才编制土地复垦方案，复垦规划设计不现实，复垦难以落实。例如阜新市新丘区东岗露天煤矿土地复垦方案中，称该矿为露天开采，损毁土地200公顷，其中耕地60公顷，服务年限20年，复垦措施为20年后大唐电力企业先往露天采坑排渣，排满后再进行覆土，最终复垦为耕地。该方案看起来是好的，最终耕地增加，但谁也不敢保证20年后，大唐电力企业一定会按复垦方案规划那样往该矿露天采坑排渣，如不排渣该露天采坑如何处理，复垦最终能否落实，这些都难以确定。矿山土地复垦对策加强宣传教育，提高矿山土地复垦意识。通过广播、电视、报刊、网络等媒体，利用宣传车、标语、横幅、培训班等多种方式，大力宣传矿山土地复垦的重大意义，普及矿山土地复垦知识，增强政府、矿山企业、公众的矿山土地复垦意识。可借鉴相关经验，每年确定一个宣传时段，成立宣传活动小组，制定宣传计划，使矿山土地复垦宣传工作制度化、常态化，让矿山土地复垦意识深入人心。
健全管理体制，加强矿山土地复垦监管。矿山土地复垦涉及面广，因此需要组建一个统一的、能协调各部门工作的专门机构。建议成立省级矿山土地复垦办公室，统一负责实施和协调矿山土地复垦工作，并在市级、县级也设立相应职能的复垦机构，明确责任，共同推进。加强矿山土地复垦监管。在行政上要明确矿山土地复垦应管什么，怎么管，在技术上要尽快建立矿山土地复垦的技术规范和标准，还要引进公众和媒体监督机制，构建不同的监督模块，实现灵活组合的模块化监管。多渠道筹集资金，建立矿山土地复垦保证金制度。借鉴广西和湖南省经验，向新建矿山企业和生产矿山企业收取土地复垦保证金，强制其完成复垦任务。企业在办理采矿许可证时，必须交付一定的保证金，如企业按计划完成复垦，保证金全部返还，否则，把保证金收缴，交到相关部门代其复垦，以保证复垦任务的完成。保证金额度应由相关部门本着合理、适当的原则确定。既要保障复垦进度，又要确保保证金金额不削减复垦主体或者投资者的积极性。可以借鉴发达国家的做法，制定严格和详尽的保证金交纳程序。对于历史遗留废弃矿山，《土地复垦条例》已明确其复垦责任主体为地方各级政府，复垦资金应由政府部门负责解决。同时，我们应多渠道筹集矿山土地复垦资金，建立土地复垦奖惩机制。比如在国家征收的耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、农业开发资金、矿产资源补偿费等中拿出一部分资金作为矿山土地复垦资金，当然还可以采取减免税收、开展省际与国际间的合作等方式，拓宽矿山土地
关键词：地票；土地整理；土地流转；法律规制
中图分类号：D60 文献标识码：A文章编号：1672-8122（2011）02-0037-04
一、引 言
当前，我国城镇化、工业化进程加速，城市建设用地需求猛增。新《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）规定国家实行占用耕地补偿制度，自《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》（国土资发[1999]39号）印发以来，各地按通知要求做了大量工作，积极争取实现耕地占补平衡，取得了一定成效。然而，当前实行的“占补平衡”耕地保护政策，是先占后补，区域自主平衡。占地在先，是刚性的；造地在后，是柔性的，所以时间和质量都不能保证。
2008年12月，重庆市开展了以农村土地交易所为重要载体，以地票交易制度为核心的农村土地流转制度改革，采取以“先补后占”替代“先征后补”的建设占用耕地的占补平衡模式，以此推进城乡综合配套改革，健全农村土地管理制度，优化城乡土地资源配置。实施一年多来，经济社会效益显著。
2010年8月5日成都市国土局的《关于实行国有经营性建设用地使用权出让“持证准入”制度的公告》，确认了成都土地“地票”制度。按照规定，2011年1月1日之后，国有经营性建设用地使用权竞买的申请人必须持相应面积的《建设用地指标证书》或建设用地指标保证金收款凭证，方可报名参与竞买。但在2010年12月28日，成都又叫停了地票的拍卖会，给成都的“地票”制度蒙上了一层阴影。
二、“地票”制度阐述
（一）“地票”的涵义
目前国内的“地票”制度仅在重庆、成都两地试行。由于“地票”制度在重庆已经发展了2年时间，制度相对完善，所以笔者主要阐述重庆的“地票”制度。
2008年12月4日，重庆农村土地交易所挂牌成立，农村土地交易所主要从事“地票”交易。所谓“地票”，指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。
“地票”制度，通过成立的“地票”交易所进行交易，相当于先把农村建设用地转化成耕地后，才在城市新增建设用地，是以构建城乡统一的土地市场为目标，建立起一套最大限度发掘农村土地资本价值，促进城乡要素相互流动的新机制。
（二）重庆“地票”制度实施步骤
地票交易，即建设用地挂钩指标交易，按照城乡建设用地增减挂钩办法进行设计，共分四步实施：1.在自愿的前提下，对农村废弃、闲置的宅基地、乡镇企业用地和公共设施用地进行复垦，把它变为耕地；2.由土地部门和农业部门联合对复垦出来的耕地进行质量和数量的把关，将确认腾出的建设用地指标数作为地票；3.地票在农村土地交易所交易，所有法人和具有独立民事能力的自然人，均可通过公开竞价购买“地票”；4.买到地票的企业，在城市规划区范围里面去寻找可开发的，现在还是农村土地，“地票”在城镇使用时，可以纳入新增建设用地计划，增加等量城镇建设用地，并在落地时冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费，但要符合土地利用总体规划和城乡总体规划，办理征收转用手续，完成对农民的补偿安置。征为国有土地后，通过“招、拍、挂”等法定程序，取得城市土地使用权。
（三）重庆“地票”制度实施总体效果
重庆市目前农村人均生活用地超过250 m3，城市人均用地只有80余m3，一个农村人口转化为城市人口就可以节约170 m3左右的建设用地。重庆现有农村户籍人口为2300万，如果其中1000万人转移进入城镇，就可节约17亿m3建设用地，相当于增加250余万亩耕地。可见，地票交易空间巨大。重庆市地票制度实施以来，在促进土地复垦整理、解决建设用地指标、推进新农村建设等方面取得了可观的社会效益和经济效益。
截止2010年4月，共举办11次地票拍卖会，拍卖地票18000亩，成交18.65亿元，成交均价每亩10.36万元，竞得地票机构主要为土地收购储备机构、房地产开发企业，主要用途是为城市重点基础设施建设、工业项目和房地产开发项目准备建设用地。农村复垦土地对应增加等量城市建设用地，通过交易来引导市场要素配置，化零为整，操作性强，同一村庄内的废弃宅基地，宜居住则居住，宜复垦则复垦，推动了土地复垦整理与农村土地的节约和集约利用，满足了城市发展对建设用地指标的需求，同时保证了18亿亩良田红线不变。
（四）重庆“地票”制度实施的意义
首先，确保了耕地的数量和质量。对农村闲废置建设用地进行复垦，是农村存量建设用地的盘活，既新增了耕地，又新增了建设用地指标。其次，促进了农业产业化发展。土地交易所形成了一个全市统一的土地供求信息平台，不仅为小宗承包地流转免费提供交易和信息服务，还组织大宗承包地进场交易，资源能够在更高平台、更大范围内实现竞争交易，流转方将获得更多的收益。再有，保障了科学发展的用地需求。“地票”通过土地交易所公开交易，实现了全市范围内大范围、远距离置换，突破了城市化、工业化的用地瓶颈。同时，为城镇化过程中农民转户入城提供了利益补偿机制。此外，充实了新农村建设资金。土地交易所的价格发现功能，使一些边远山区的农村建设用地，能够分享城市周边土地的级差收益，获得更大的市场价值。
（五）成都“地票”制度实施的争议
2010年8月5日，成都市国土局就首次提出“持证准入”制度，按照当时政策规定，开发商拿地只有两条途径，购买“地票”之外，还有缴纳建设用地指标保证金的路子可走。但后来开发商都选择缴纳保证金的办法，并没有去购买“地票”。12月16日，成都市国土局《关于进一步完善国有经营性建设用地使用权出让 “持证准入”制度的公告》称，自2011年1月1日起，凡是想在成都市拿地的开发商，必须先持有同等面积的“地票”。成都市12月实施的强制“地票”制度，直接带来了“地票”价格的飙升。成都地票制度的“”，关键之处在于，成都12月的《公告》限定的“持证准入”制度，不仅将所有国有经营性建设用地都纳入其中，而且同时将农村建设用地的指标从国土部门之间扩展到了房地产企业。由于成都市的做法有冒进的趋势，被上级部门紧急暂停。
支持者认为，成都市的做法，使农村建设用地和城市建设用地“同地、同价、同权”，现行土地政策是对农民最大的“剥夺”。而国土资源部为每个城市每年颁发一个“全年用地指标”的做法，明显带有“计划经济”特点，不符合市场经济的潮流。
反对者认为，除了被指责拍卖推高地价房价，在国内掀起不良示范效应之外，农地整治所产生的“地票”升值收益大部分都归政府掌控，农民从土地增值收益中获益很少。
三、借 鉴
（一）完善有法可依、有法必依、有章可循的土地复垦法律法规
地票制度设计目的，是在耕地有限的情况下，既能保障农民的生存，又能解决城市建设用地吃紧的问题。但是不论怎样创新，都要坚持最严格的耕地保护制度，建立基本农田保护补偿机制，确保耕地总量不减少、用途不改变、质量有提高，如何保证地票所对应的复垦耕地质量过硬，成为地票交易制度设计最值得重视的问题据。
1.国土资源部牵头修订的《土地复垦条例（草案）》（以下简称《条例》）已经原则通过国务院法制办办务会审议，该部正在对该《条例》做最后的修订。在《条例》起草之前，有关土地复垦的相关法规依据只有1989年的《土地复垦规定》（以下简称《规定》）以及2001年国土资源部与国家发展改革委等七部门联合下发的《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》，就当前形势来看，以上两部部门规章性质的文件无论是内容还是从法规等级上都已经满足不了国家对土地复垦的要求，而此次修订则将土地复垦的法规建设由国土资源部的部门规章上升为国务院的条例，法律等级有所上升，具体的条文也得到大幅度的修订完善。
2.《条例》明确沿用了《规定》中的“谁破坏，谁复垦”的原则，《条例》首次明确了历史遗留废弃地（包括自然灾害损毁的土地）责任主体为政府。县级以上人民政府要切实肩负起“快还旧账”的历史责任。针对监督环节滞后特别是复垦义务人资金普遍不落实等问题,《条例》一方面对复垦义务人编报土地复垦方案、按方案提取复垦资金、实施、进行内部质量控制都作了规定；另一方面，又要求管理部门加强对土地复垦监督、验收、进行复垦后跟踪评估等，同时要求公众参与，加强社会监督。《条例》草案明确并加大了法律责任。比如，第一次对国家监管工作人员不履行监管职责明确了责任；对复垦义务人未补充编制土地复垦方案、不按照规定缴纳土地复垦费、拒绝或阻碍监管人员监督检查等行为加大了惩罚力度。
（二）建立相互尊重、简便易行、规范有序的土地复垦运行模式
“地票”制度的出现，使土地复垦运行模式有了一定的改变，就是使“地票”的的经济收益可以更好为土地复垦权利人服务，也可以使复垦义务人和第三方权利得到保证。相互尊重、简便易行和规范有序的土地复垦运行模式就是要求在完善我国现有复垦法律法规的基础上，在土地复垦实施过程中，要求土地复垦的义务人和土地复垦的权利人的权益相互尊重，编制的土地规划要兼顾各方，制定的复垦标准和方案简便易行，配套的复垦地方政策和法规规范有序。主要包括以下内容：
1.编制好土地复垦规划，并得到有效实施。土地复垦必须有规划、有计划、有步骤地进行。土地复垦必须有规划、有计划、有步骤地进行。通过土地复垦规划的编制确定土地复垦的重点、目标及规模等。（1）土地复垦要与用地的复垦义务人建设统一规划，合理安排，并结合生产建设逐年实施，使复垦权利人的土地科学合理的利用；（2）土地复垦要与当地的地理环境及生态环境保护统一规划、综合治理，充分照顾土地复垦权利人和复垦义务人的长远利益；（3）土地复垦要充分利用复垦义务人排放的废弃物充填塌陷、挖损的土地，使土地复垦义务人的经济效益发挥最佳，也照顾了复垦权利人的利益；（4）当地政府在编制土地复垦计划时，应当充分听取复垦权利人的意见。复垦权利人对土地复垦完成情况有异议的，主管部门应当向土地复垦义务人提出整改意见。
2.制定科学复垦土地方案，完善土地复垦保证金制度。（1）在方案制定方面：制定的复垦方案内容全面，复垦项目实施方案切实可行；（2）在方案实施方面：阶段性的实施方案必须备案与公告，接受社会监督，复垦义务人应当建立土地复垦质量控制体系，落实复垦责任，同时接受监管机关的验收和监督检查；（3）实行提供建设用地与土地复垦挂钩和土地复垦押金或保证金制度。对建设单位或个人只有按要求，对在生产建设过程中破坏的土地履行了土地复垦义务，以后再申请用地时，才予以受理审批，同时对生产建设单位或个人收取土地复垦押金或保证金，只有在复垦义务人完成土地复垦任务并达到要求后，才如数退回。
3.制定和实施好土地复垦的地方政策及法规。配合我国《土地复垦规定》，地方政府还有配套的实施办法，我国的《土地复垦条例》正在制定中。地方政府制定的地方法规，应该在依照《土地管理法》和《土地管理实施条例》的基础上，地方政策和法规可以实施比现行《规定》和未来《条例》更周详和更实际的复垦运行模式，主要体现在：（1）贯彻实施严格的矿山采矿权发证及建设用地审批管理制度；（2）多渠道筹集土地复垦资金，加大土地复垦资金投入；（3）加强教育，提高当地人民的土地复垦意识；（4）依靠科技进步，加强土地复垦科技研究，推广科技成果；（5）引进民间和国外资本，改变复垦一味依靠政府支持的局面。鼓励企业和个人扩大利用外资解决土地复垦方面的资金不足问题，吸引国外资金投入到具有重大影响的土地复垦活动中；（6）在条件成熟的情况下，建立土地复垦专项资金或借鉴国外的做法，争取建立土地复垦基金制度，以加强国家对土地复垦方面的宏观调控能力。
（三）确立城乡一体、优势互补、科学合理的农地流转原则
根据《土地管理法》的相关规定，城市新增建设用地计划指标纳入土地利用年度计划，每年由国土资源部上报国务院先确定了全国总量后，再从中央到地方，层层下达、分解的。地方各级政府在使用建设用地指标上普遍存在着寅吃卯粮的现象，很多城市已经把未来十年、甚至二十年的建设用地指标用完。以往，提前用完当年城市建设用地指标的城市只有两种选择：一是先斩后奏，违规操作，也即在没有指标的情况下占地，先发展再说；二是向别的地区购买其富余的指标。现在地票赋予了地方政府第三种选择：将农村闲置的建设用地复垦成耕地，通过盘活农村闲置建设用地，实现城市资金反哺农村，同时将腾出来的建设用地指标用于解决城镇发展用地指标短缺的问题。
1.城乡一体化的原则是农地流转的发展方向。由于我国实施严格保护耕地的措施，农村的集体土地不像城市国有土地市场化的流转，但是随着我国城镇化建设的加快，对于失地农民的保护与现行的农地严格限制交易有强烈的冲突。在我国现行土地政策和法律法规的规定下，地票交易制度部分解决了农地市场化流转的问题。土地交易的城乡一体化是未来的发展方向，这种一体化不仅仅是我国城镇化的需要，也是维护城镇化后失地农民宪法权利的保护，这当然需要我国土地政策的松绑和关于土地管理制度的法律法规再修改。
2.优势互补的原则是农地流转的发展方针。按照优势互补的原则，例如地票的交易制度的出现，让农村存量闲置的建设用地，可以进行市场化的流转，虽然仅仅规定的仅是建设用地的流转，但毕竟是农地市场化流转的大胆尝试。农地交易的优势互补就是农村和城市互补，建设用地和非建设用地互补，建设用地可以复垦，农村的闲置建设用地可以转为国有建设用地。这种优势互补，一方面解决城市发展的用地指标需求，另一方面解决农村发展缺乏资金的问题。实现城市资金反哺农村，同时将腾出来的建设用地指标用于解决城镇发展用地指标短缺的问题。
3.科学合理是农地流转的指导原则。按照科学合理的指导原则，“地票”交易制度在不触动现行土地管理制度的前提下出现的。这种原则需要农地交易能够体现土地管理者、土地需求者及土地出让者三方主体的利益，维护了地方政府、用地企业和农民的三方权利，使三方利益达到一定程度的均衡。更为重要的是，科学合理的交易原则确立的交易方式，需要这种交易方式是在现有土地管理体制内的是成功改革，弥合了事实与规范之间的差距，维护了现有的土地管理法律秩序。
（四）建立公平合理、等价有偿、诚实守信的农地流转市场
建立公平合理、等价有偿、诚实守信的交易市场需要交易的标的是能够流通商品，而交易的各方都是市场的主体。而我国现有的土地管理制度是对土地，尤其是农村土地交易是禁止或严格限制的。所以实现农地流转方式符合现代市场经济运作模式，实现交易秩序公平合理，交易结果等价有偿，交易主体诚实守信，就是要建立和完善符合我国国情的农地产权交易机构、建立和完善农地流转市场和实现农地产权证券化，而重庆和成都的“地票”制度可以看出这种大胆的尝试。
1.建立和完善农地产权交易机构。重庆依托 “农村土地交易所”，成都依托 “农村产权交易所”，把土地“招、拍、挂”，正式确立了“地票”制度。依托产权交易机构直接进场进行土地产权交易是最简单和最有效利用现有资源的做法。农村土地产权交易机构的具体形态，是分布于全国各地的若干家农村土地产权交易所（或中心），既可以是新设立的交易所（或中心），也可以是依托已有产权交易所（或中心）而新增设土地产权交易板块。农地产权交易机构的基本设计要充分考虑农村土地产权交易的特殊性。被政府征用的农民土地产权交易。从现有的土地政策及农村土地产权制度改革的发展趋势看，农村土地产权交易市场可以尝试四类农村土地产权品种的交易：农村集体建设用地的产权交易。农村集体建设用地的产权交易。农民宅基地及房屋的产权交易。
2.建立和完善农地交易市场。现行主流土地市场模式是土地征收+国有土地一级市场。农村集体土地没有完善的一级市场，农民集体就不能将自己土地的使用权出让给用地单位。项目用地只能先由国家征收为国有，再将国有土地使用权出让或租赁给用地单位。这种征收+国有土地一级市场的垄断体制，给一些不法分子寻租创造了可乘之机。因此，必须打破政府垄断土地一级市场的体制，建立与国有土地一级市场相对应的集体土地一级市场，形成“城乡统一的土地一级市场”。同时，还需要建立与城市土地市场相对应的农村土地的二级市场。城市两个市场统一，形成城乡统一的土地一级和二级市场。在市场中的土地权利主体不仅可以是国家，也可以是农民集体。所谓“城乡统一”，就是要消除城乡壁垒，城镇和农村的经营性用地，一律进入土地市场公开交易。“统一的市场”，主要是指交易政策法规一致、交易程序一致、交易信息互通，而不是说只有一个有形市场。
目前各大城市都设有“土地交易市场”，主要从事国有土地使用权交易。应该建立和完善农地土地一级和二级市场，在统一的土地交易市场从事土地交易，活跃土地二级市场，促进土地抵押、租赁、出让市场的发展和，并制定和完善大宗交易、场内交易及场外交易规则。
重庆和成都“地票”制度的出现，实际上是土地产权交易中，土地产权很容易从一级市场进入。一方面，二级市场的引入，可以对于地票一级市场的交易起到良性的推动作用，组织完善、经营有方、服务良好的二级市场将初级市场上所发行的地票快速有效地分配与转让，使其流通到其它更需要、更适当的投资者或者需要者的手中。而且通过二级市场可能能够进一步的显化地票价值，这样对于农村的反哺力度也会增强。
3.实现农地产权证券化。地票作为一种指标，本身就拥有它的证券性。农地产权的证券化是土地金融的比较高级模式，是以土地抵押贷款和土地收益作为担保发行证券的过程。通过证券化，农民所拥有的残缺土地产权可以发挥出财产性的功能，会降低土地证券化的成本和风险。在实践中，总的来说土地证券化主要有两种模式，一种是基于土地抵押贷款为资产标的的证券化，另一种是基于土地收益的证券化。随着农地产权交易机构的建立和农地一级和二级交易市场的建立和完善，根据现有的条件及改革创新经验，可以逐步探索农村土地产权证化，成立类似REITs（房地产投资信托基金）。产权交易机构将利用积累的经验及专业化知识，逐步推进农村土地产权证券化，是农村土地产权交易进程的“高级阶段”。
四、结 论
本文以重庆和成都试行的 “地票”制度为着手点，分别介绍了重庆“地票”制度的涵义、实施步骤、效果与意义和成都“地票”制度的争议，“地票”制度对完善我国农地整理和农地流转制度有重大的借鉴和参考意义，对解决实现城乡资源配置、土地要素流转、土地价值及解决拆迁、安置等实际问题具有重要推动作用，对实现我国耕地保护的基本国策、维护农民宪法和法律权利更具有理论和实践指导意义。下一步，应该认真调研、科学论证，尽快拿出改革思路和实施方案，早日出台及完善“地票制度”及相关政策和法律法规，推动农地整理事业又快又好发展，完善农地流转规范有序运行。
参考文献：
[1] 邓力.重庆开启农村土地“地票”交易[J].村委主任, 2009(8).
[2] 王守军,杨明洪.农村宅基地使用权地票交易分析[J].财经科学, 2009(4).
一、清理整顿的范围和内容
（一）清理整顿的范围遵循国土资源法律法规和国务院国发[2004]28号、一是新土地管理法实施以来的土地管理和土地交易使用情况；二是管理相对人的违法问题；三是未经处理和尚未终止的违法占地行为。
（二）清理整顿的内容
1、在我县境内的一、二级公路及其他公路两侧不符合土地利用总体规划，非法用于建加油站、煤栈、修理摊点、饭馆、木材站、商业摊点以及改变土地用途等问题。
2、根据《土地管理法》第2条第3款之规定，各乡（镇）、村（街）与占地单位（户）私下签订转移土地使用权等用于非农业建设违法占地问题。
3、根据《土地管理法》第36条之规定，全县已建的砂厂、采石厂、砖瓦厂违法占地问题。
4、全县国营、集体、个体开煤矿违法占地问题。
二、违法占地的处理
1、对全县境内一、二级公路及其他公路两侧坚决杜绝新的违法占地，对已开办的而且又是违法占用基本农田的，要依据《土地管理法实施条例》第42条之规定，每平方米罚款30元以下，对有复垦任务的依照《土地复垦实施办法》第16条之规定，每亩每年收取1000元复垦押金，并责令到指定地点经营。
2、对这次清理出的私下协议转移土地使用权用于非农业建设的，依据《土地管理法实施条例》第38条之规定，处以非法所得的50%以下的罚款，同时，还按中华人民共和国监察部、国土资源部《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》以及最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，对违法建筑该拆除的拆除，对直接责任人该撤职的撤职，对触犯刑律的依法追究刑事责任。
3、对占地单位（户）的建筑既符合土地利用规划，又不占用基本农田的，可在规定的时间里补办占地手续。
4、对拒不接受处罚，不按规定缴纳土地复垦保证金的，不按时补办占地手续的，停止营业，直至取缔。
相对于面状工程占地，线性工程项目占地复垦主要是对如输水渠道、铁路、公路等线性工程项目施工过程中造成的土地破坏进行复垦[3]。线性工程项目的主要特征为：（1）项目区呈带状分布的长宽比值很大，空间跨越较大；（2）分布区域分散，涉及的行政区域区域多；（3）项目区组成标段数量大，各标段的地形地貌和地质条件等情况差距大；（4）项目区内不同工程施工对土地造成的破坏程度不同。这些特点都为土地复垦带来了不同程度的困难，因此在进行线性工程临时占地时要因地制宜，采取不同的复垦措施。
一、项目区简介
项目区为廊涿干渠修建占用的临时建设用地，面积合计234.5307hm2，共分为四个标段。占用地类主要为耕地、林地、其他农用地、建设用地和未利用地。临时建设用地占用耕地面积最大，为183.5747hm2，占整个项目区的78.27%；其次是林地，为39.4473hm2，占项目区的16.82%。
二、土地复垦类型区
按照廊涿干渠涿州段渠线施工临时占地用途，不同类型区以及不同的建设施工条件对土地的压占和损毁程度有所不同，将项目区内分为四个标段三个类型区，三个类型区分别为开挖区、施工建筑区、堆土场/堆渣场。
1.开挖区，指廊涿干渠涿州段渠线主体工程暗渠施工需开挖的地区，本项目区的开挖区的宽度为24m，工程施工前由施工单位先剥离表层耕作层30cm，并运至表层土堆放区集中存放，之后挖出的深层土或渣放在堆土场或对渣场。开挖区在主体工程设计组织施工开挖完成后，用土回填，表层基本平整。但标段一原来的土壤层很薄，存在一定量的砂石，因此回填的土中也有一定的砂，土壤层较薄，土壤基本不能满足农作物的生长。
2.施工建筑区，包括生产营区和临时施工道路区，指为保证主体工程的实施而建造的临时建筑物和道路。施工建筑区土壤经过建筑物压占和硬化，土壤板结，土壤质量有所下降。
3.堆土场指标段二、三、四中工程开挖的深层土堆放的场地，对土地一定的压力。工程竣工后，主体工程施工单位将堆土场中深层土用于回填，并平整地表。表层土堆放区的土壤破坏不大，基本能过保证植物生长。堆渣场只存在标段一中。由于标段一中土壤中存在一定量的砂石，砂石直径一般为2~10cm，最大为25cm，因此堆渣场对土地的压占力很大。施工结束后施工单位负责清运，并平整地表。堆渣场的土壤经过压占，使土壤厚度下降，并残留一定的砂石，土壤质量有所下降。
三、复垦措施
不同的建设施工条件对对土地的压占和损毁程度也有所不同。工程技术措施采取相应的物理措施，根据当地重构条件，按照重构土地的利用方向，对破坏土地进行剥离、回填、挖垫、覆土与平整等处理[5]。根据不同工作区内土壤质地可能存在的层次变异性，在复垦施工过程中，可以利用复垦区不同层次土壤质地间的差异，通过科学的调配措施，对存在不良性状的表层土壤质地(偏粘或偏砂)进行改良，调整表层土壤粘砂比例，以提高复垦耕地土壤质量基础，为后期土壤培肥提供条件[6]。土地复垦时可根据不同土地利用方向上的植物种类来确定覆土厚度，就该地区而言，包括农作物在内的草本植物，覆土厚度可选择30cm；灌木包括某些多年生草本植物，覆土厚度可选择60cm[7]。
1.工程技术措施
1.1开挖区的复垦措施
对于标段一开挖区的复垦措施：由于标段一开挖区回填的土层中含有一定量的砂石，经过对单位体积回填土的测算，回填土中砂石直径大于2cm的砂石含量平均为40%，不易于耕作。因此复垦措施先将地表60cm的土进行筛分，将大于2cm的大块砂石清运出项目区，筛分下来的细沙土作为回填备用；然后回填10cm压实粘土层，回填20cm自然沉降的粘土，之后回填筛分留下的细沙土；再灌水；最后进行翻耕，翻耕后进行人工平整，并进行土壤培肥，以提高土壤的生产能力。
对于标段二、三、四开挖区的复垦措施：其他三个标段的开挖区土层较厚，但土层较为松散，进行施有机肥、土地翻耕，培养和提高地力。
1.2施工建筑区的复垦措施
施工建筑区对所压占土地的20cm厚的土壤造成破坏。施工措施：先挖走地表20cm的土层，运出项目区，之后客土回填，经过土地平整，灌水，土壤自然沉降达到20cm厚，最后土地翻耕、施有机肥，培养和提高地力。
1.3堆土场/堆渣场的复垦措施
堆土场的压占以及取土回填过程中机械的碾压，原有土层变的紧实，不利于耕作。因此措施是对土地施有机肥，进行翻耕培养提高地力，以便耕作。
堆渣场只存在标段一中。堆渣场的土壤经过压占，使土壤厚度下降，并残留一定的砂石，土壤质量有所下降。复垦措施先将挖走地表30cm的土层，进行筛分，将大于2cm的大块砂石清运出项目区，筛分下来的细沙土作为回填，回填可达到18cm；再购买客土回填；经过土地平整，灌水，使土壤自然沉降达到30cm厚，最后土地翻耕、施有机肥，培养和提高地力[8]。
2.生物化学措施
生物化学措施是工程技术措施后或与工程技术措施同时进行的重构“土壤”培肥改良与种植措施，目的是加速土壤发育，逐步恢复土壤肥力，提高土壤生产力。生物化学措施是一项长期的任务，决定了土地复垦的长期性。如果在工程中能够保证充足的优质的表土将缩短土壤的熟化期迅速恢复重构土壤的肥力[5]。
该复垦区域土壤有机质低于0.5%，碱解氮低于50ppm，有效磷小于5ppm，有效钾小于50ppm，土壤沙化程度严重，为了培肥地力，可以种植绿肥，如可种植紫花苜蓿，三叶草和豌豆品种。豆科植物固氮能力较强，因此可以通过种植绿肥作物，增加土壤氮的含量，增加土壤中有机质含量，改善土壤结构；或施有机肥，如圈养动物的粪便和土混合物，或纯鸡粪、牛粪、猪粪[9]。通过施有机肥，增加耕作层土壤有机质含量，改善沙化土壤结构，使土壤团粒的固肥固水能力增强，提高土壤肥沃程度，改良土壤。为了达到中等肥力的土壤，使土壤有机质接近1%，碱解氮含量达到50~100ppm，有效磷处于5~15ppm水平，有效钾处于50~150 ppm水平，主要通过施有机肥培养提高地力。
四、结论
土地复垦在采取工程技术措施和生物化学措施时，同时在复垦期的工程施工为了保证不对土地造成二次破坏而采取的预防控制措施。
1.清除的地表砂石需要有专门的堆放地点（就旁边堆放，不得破坏新的土地），不得压占到原有公路；
2.工程完工后，及时进行现场彻底清理，并按设计要求采取植被覆盖或其它处理措施。
3.对有害物质（如燃料、废料、垃圾等）要通过焚烧或其它处理措施后运至指定地点进行掩埋，防止对动、植物造成危害。
总之，作为临时占地复垦的主要措施是工程技术措施中的土壤层的重构。土壤重构和土地平整不是一次性的行为，尤其生态预复垦，更是一个长期的过程。由于复垦施工机械对土壤有一定的压实，需要对复垦后的土壤进行疏松、增施有机肥等改良措施，实现土地资源的持续利用。
参考文献：
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